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2. Teil Kommunale Bauleitplanung › B. Zweistufigkeit der Bauleitplanung

B. Zweistufigkeit der Bauleitplanung

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Das BauGB sieht für die Bauleitplanung ausgehend von § 1 Abs. 2 BauGB ein zweistufiges System vor. Der Flächennutzungsplan bildet dabei den vorbereitenden Bauleitplan, aus dem der verbindliche Bauleitplan, der Bebauungsplan, zu entwickeln ist.

Damit stellt der Flächennutzungsplan die erste vorbereitende Ebene der Bauleitplanung dar. Die zweite Ebene der städtebaulichen Planung bilden die Bebauungspläne, die als Satzungen (§ 10 Abs. 1 BauGB) verbindliche Regelungen für die Zulässigkeit der Bebauung treffen.[1]

2. Teil Kommunale Bauleitplanung › B. Zweistufigkeit der Bauleitplanung › I. Der Flächennutzungsplan (1. Stufe der Bauleitplanung)

I. Der Flächennutzungsplan (1. Stufe der Bauleitplanung)

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Im Rahmen dieses grundsätzlich zweistufigen Systems hat die Gemeinde zunächst den Flächennutzungsplan als den die Bauleitplanung vorbereitenden Bauleitplan aufzustellen (§ 5 Abs. 1 BauGB). Der Flächennutzungsplan soll dabei die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung in den Grundzügen darstellen.[2] Der Flächennutzungsplan gilt dabei nach § 5 Abs. 1 S. 1 BauGB für das gesamte Gemeindegebiet.

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Für den Flächennutzungsplan besteht eine gemeindliche Planungspflicht. Abgesehen von der gesetzlichen Ausnahmebestimmung in § 8 Abs. 2 S. 2 BauGB, wonach ein Bebauungsplan ausreicht, um die städtebauliche Ordnung zu regeln, ist eine geordnete städtebauliche Entwicklung nur dann gewährleistet, wenn ihre Grundzüge in dem hierfür vorgesehenen Flächennutzungsplan festgelegt wurden.[3]

Im Anschluss daran soll aus dem vorbereitenden Flächennutzungsplan der rechtsverbindliche Bebauungsplan entwickelt werden, § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB. Das Gesetz geht daher zum einen vom Vorhandensein zweier Bauleitpläne aus (Flächennutzungsplan und Bebauungsplan; Zweistufigkeit der Bauleitplanung), zum anderen von einer bestimmten zeitlichen Reihenfolge. Um einen Bebauungsplan als verbindlichen Bauleitplan aus einem Flächennutzungsplan entwickeln zu können, muss es im Regelfall eine zeitliche Priorität des Flächennutzungsplanes geben.[4] Durchbrochen wird diese gesetzlich im BauGB angelegte Chronologie von Flächennutzungsplan und Bebauungsplan nur im Rahmen der nachfolgenden Bestimmungen:

•	§ 8 Abs. 2 S. 2 BauGB: Diese Norm stellt eine Durchbrechung der Zweistufigkeit der Bauleitplanung dar. Nach § 8 Abs. 2 S. 2 BauGB ist ein Flächennutzungsplan dann nicht erforderlich, wenn ein Bebauungsplan ausreicht, um die städtebauliche Entwicklung zu ordnen (selbstständiger Bebauungsplan). Dies kommt in der Praxis nur in ganz kleinen Gemeinden mit geringer Bautätigkeit in Betracht.
•	§ 8 Abs. 3 S. 1 BauGB ermöglicht es, Bebauungsplan und Flächennutzungsplan gleichzeitig aufzustellen, zu ändern oder zu ergänzen (Parallelverfahren).
•	§ 8 Abs. 4 BauGB: Aus Gründen der Dringlichkeit kann ein Bebauungsplan aufgestellt, geändert, ergänzt oder aufgehoben werden, bevor der Flächennutzungsplan aufgestellt ist, sofern der Bebauungsplan der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung nicht entgegensteht (vorzeitiger Bebauungsplan).

2. Teil Kommunale Bauleitplanung › B. Zweistufigkeit der Bauleitplanung › II. Der Bebauungsplan (2. Stufe der Bauleitplanung)

II. Der Bebauungsplan (2. Stufe der Bauleitplanung)

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Der Bebauungsplan ist anders als der nur vorbereitende Flächennutzungsplan ein rechtsverbindlicher Bauleitplan, der im Regelfall für bestimmte Teilgebiete der Gemeinde die rechtsverbindlichen Festsetzungen für die städtebauliche Ordnung enthält (§ 8 Abs. 1 S. 1 BauGB). Der Bebauungsplan ist dabei anders als der Flächennutzungsplan, der sich auf die Darstellung der Grundzüge beschränkt, parzellengenau und enthält für die einzelnen Grundstücke die rechtsverbindlichen planerischen Festsetzungen, die es in einem Genehmigungsverfahren zu beachten gilt.[5] Der Bebauungsplan stellt demnach im Regelfall die höhere Konkretisierungsstufe der gemeindlichen planerischen Vorstellungen gegenüber dem Flächennutzungsplan dar. Was der Flächennutzungsplan für das gesamte Gemeindegebiet grobmaschig aussagt, wird im Bebauungsplan parzellenscharf festgesetzt, um dergestalt die Zulässigkeit von Bauvorhaben im Einzelfall (!) beurteilen zu können.[6]

Der Bebauungsplan schafft damit, sofern er wirksam ist, unmittelbar Baurecht. Anders als beim Flächennutzungsplan kann auf seiner Grundlage die Zulässigkeit von Bauvorhaben beurteilt werden (§ 30 BauGB).

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Prägen Sie sich ein, dass ein wirksamer Bebauungsplan Grundlage einer baurechtlichen Zulässigkeitsprüfung nach § 30 BauGB sein kann. Der Bebauungsplan schafft bei Wirksamkeit unmittelbares Baurecht!

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Für Bebauungspläne besteht regelmäßig keine Planungspflicht. Dies lässt sich damit begründen, dass eine bauliche Tätigkeit der Gemeinde auch ohne das Vorhandensein von Bebauungsplänen denkbar erscheint. Eine baurechtliche Tätigkeit ist nämlich auch im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen in § 34 (Innenbereich) und § 35 BauGB (Außenbereich) möglich. Diese Normen über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Vorhaben im Innen- bzw. Außenbereich treten an die Stelle der fehlenden Bebauungspläne. Man spricht insoweit bei §§ 34, 35 BauGB von gesetzlichen „Ersatzplänen“.[7]

2. Teil Kommunale Bauleitplanung › B. Zweistufigkeit der Bauleitplanung › III. Verhältnis von Flächennutzungsplan und Bebauungsplan

III. Verhältnis von Flächennutzungsplan und Bebauungsplan

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Wie die beiden gesetzlich vorgesehenen Stufen der gemeindlichen Bauleitplanung ineinandergreifen, zeigt die Bestimmung des § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB. Nach dieser Bestimmung sind die Bebauungspläne aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln (Entwicklungsgebot). Entwickeln im Sinne von § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB bedeutet dabei keine sklavische 1:1-Umsetzung im Verhältnis von Bebauungsplan und Flächennutzungsplan, sondern lässt im Rahmen der im Flächennutzungsplan angelegten Grundkonzeption auch gewisse Abweichungen zu. Entscheidend für die Wahrung des Entwicklungsgebotes ist letztlich, dass die im Flächennutzungsplan angelegte grobmaschige Struktur im Bebauungsplan aufgegriffen wird und in eine höhere Konkretisierungsstufe überführt wird. Damit ist der Grad der Abweichung im Verhältnis Bebauungsplan zu Flächennutzungsplan maßgeblich für die Wahrung des Grundsatzes in § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB. Je stärker der Grad der Abweichung ist, umso eher ist das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 BauGB verletzt. Je geringer der festgestellte Abweichungsgrad ist, umso naheliegender ist die Beachtung von § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB.[8]

Beispiel 1

Wenn der Flächennutzungsplan die grundsätzliche Darstellung enthält, dass eine Wohnbaufläche (W) (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 1 BauNVO) entstehen soll, verstößt ein nachfolgender Bebauungsplan, der gewerbliche Bauflächen in Form eines Gewerbegebietes schafft (§ 1 Abs. 2 Nr. 8 BauNVO, § 8 BauNVO) gegen das Entwicklungsgebot. Wohnbauflächen als Grundaussage und spätere Gewerbegebietsausweisung im Bebauungsplan sind nicht kompatibel; die Abweichung im Verhältnis von Flächennutzungsplan und Bebauungsplan ist wesentlich. Dies zeigt bereits die unterschiedliche Erfassung in § 1 Abs. 1 Nr. 1 BauNVO einerseits und § 1 Abs. 1 Nr. 3 BauNVO andererseits. Es liegt damit ein Verstoß gegen die Bestimmung des § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB vor.

Beispiel 2

Wenn im oben genannten Beispiel im Bebauungsplan ein Allgemeines Wohngebiet (WA) (§ 1 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO, § 4 BauNVO) festgesetzt wird, ist es auch unschädlich, wenn für dieses im nachfolgenden Bebauungsplan eine Spielplatzfläche vorgesehen wird, die im Flächennutzungsplan nicht dargestellt wurde. Dieser Kinderspielplatz ist mit der grundsätzlichen Aussage im Flächennutzungsplan „Wohnbaufläche“ durchaus vereinbar. Im Übrigen ist auch festzuhalten, dass der grobmaschige Flächennutzungsplan gar keine Detailaussage zu Spielplätzen etc. trifft bzw. treffen kann. Er beschränkt sich seinem Wesen nach auf die Grundaussage zur allgemeinen baulichen Nutzung (vgl. § 1 Abs. 1 BauNVO). Detailanforderungen bleiben zwangsläufig dem späteren Bebauungsplan vorbehalten.

Beispiel 3

Verstoß gegen das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB durch Festsetzung einer Straßenverkehrsfläche, die einen im Flächennutzungsplan durchgängig dargestellten Grünzug durchschneidet.[9]

Behalten Sie den § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB gut im Gedächtnis. Sie benötigen ihn später wieder, wenn Sie sich die Anforderungen der Bauleitplanung in formeller und materieller Hinsicht erarbeiten.

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Dieses grundsätzliche Verhältnis von Flächennutzungsplan (erste Stufe der Bauleitplanung) und Bebauungsplan (zweite Stufe der Bauleitplanung) wird in drei Fällen durchbrochen:[10]

•	Ein Flächennutzungsplan ist nicht erforderlich, wenn ein Bebauungsplan ausreicht, um die städtebauliche Entwicklung zu ordnen (selbstständiger Bebauungsplan).
•	Nach § 8 Abs. 4 S. 1 BauGB kann ein Bebauungsplan aufgestellt, geändert, ergänzt oder aufgehoben werden, bevor der Flächennutzungsplan aufgestellt ist, wenn dies dringende Gründe erfordern und wenn der Bebauungsplan der beabsichtigten Entwicklung des Gemeindegebiets nicht entgegenstehen wird. Dringende Gründe im Sinne dieser Bestimmung liegen dann vor, wenn durch das Abwarten des Flächennutzungsplans die städtebauliche Entwicklung stärker gefährdet wird als durch den Erlass eines vorzeitigen Bebauungsplanes.[11]
•	Parallelverfahren nach § 8 Abs. 3 S. 2 BauGB. Aus Gründen der Beschleunigung der Bauleitplanung eröffnet § 8 Abs. 3 S. 1 BauGB die Option, Flächennutzungsplan und Bebauungsplan zeitgleich (parallel) durchzuführen. In diesem Parallelverfahren kann der parallel entwickelte Bebauungsplan nun nach § 8 Abs. 3 S. 2 BauGB vor dem Flächennutzungsplan bekannt gemacht werden, wenn nach dem Stand der Planungsarbeiten anzunehmen ist, dass der Bebauungsplan aus den künftigen Darstellungen des Flächennutzungsplanes entwickelt sein wird. Dies erfordert eine hinreichende Planreife des Flächennutzungsplanes (vgl. insoweit für Bebauungspläne die gesetzliche Bestimmung in § 33 BauGB).

JURIQ-Klausurtipp

Prägen Sie sich diese drei Durchbrechungen der grundsätzlichen Chronologie von Flächennutzungsplan und Bebauungsplan gut sein. Sie benötigen diese erneut, wenn Sie sich mit der Genehmigungspflicht von Bebauungsplänen beschäftigen (§ 10 Abs. 2 BauGB).