Читать книгу Fiskalstrafrecht - Udo Wackernagel, Axel Nordemann, Jurgen Brauer - Страница 70

1. Grundrechtskonkurrenz und Grundrechtsstandards

Der EuGH hat in der Fransson-Entscheidung deutlich gemacht, dass im europäischen Steuerstrafrecht europäische Grundrechtsstandards anzuwenden sind.[1] Ausgangspunkt der Entscheidung war die Frage, ob für die Verhängung einer steuerlichen Sanktion der europäische Grundsatz ne bis in idem aus Art. 50 GRCh Anwendung finden kann (vgl. Rn. 91 ff.). Die für den vorliegenden Zusammenhang zentrale Aussage der Entscheidung lautet: Bei der Verhängung von Sanktionsmaßnahmen gegen die Hinterziehung von Mehrwertsteuern wird im Sinne von Art. 51 GRCh Unionsrecht durchgeführt. Dies ergebe sich daraus, dass jeden der Mitgliedstaaten aus Art. 325 AEUV i.V.m der Mehrwertsteuerrichtlinie die Verpflichtung treffe, das Mehrwertsteueraufkommen der Union durch effektive, angemessene und abschreckende Maßnahmen zu schützen, die auch Kriminalstrafen einschließen können.

Unter Bezugnahme auf die Melloni-Entscheidung[2] trifft der EuGH ferner in Rn. 29 der Fransson-Entscheidung folgende zentrale Aussage:

Hat das Gericht eines Mitgliedstaats zu prüfen, ob mit den Grundrechten eine nationale Vorschrift oder Maßnahme vereinbar ist, die in einer Situation, in der das Handeln eines Mitgliedstaats nicht vollständig durch das Unionsrecht bestimmt wird, das Unionsrecht i.S. von Art. 51 Absatz I der Charta durchführt, steht es somit den nationalen Behörden und Gerichten weiterhin frei, nationale Schutzstandards für die Grundrechte anzuwenden, sofern durch diese Anwendung weder das Schutzniveau der Charta, wie sie vom Gerichtshof ausgelegt wird, noch der Vorrang, die Einheit und die Wirksamkeit des Unionsrechts beeinträchtigt werden [. . .] Zwar bestätigt Art. 53 GRCh, dass es den nationalen Behörden und Gerichten, wenn ein Unionsrechtsakt nationale Durchführungsmaßnahmen erforderlich macht, weiterhin freisteht, nationale Schutzstandards für die Grundrechte anzuwenden, sofern durch diese Anwendung weder das Schutzniveau der Charta, wie sie vom Gerichtshof ausgelegt wird, noch der Vorrang, die Einheit und die Wirksamkeit des Unionsrechts beeinträchtigt werden.

Diese weite Auslegung des Begriffs der Durchführung von Unionsrecht und die Auffassung, nationale Verfassungsgesetze und Verfahrensrechte, die zu einer Beeinträchtigung der Durchführung von Unionspolitiken führen könnten, unterlägen dem Anwendungsvorrang, haben zu Befürchtungen einer Verwässerung des deutschen Grundrechtsschutzes geführt.[3] Doch hat der EuGH mit seinen Entscheidungen keinesfalls das Verbot ausgesprochen, eine nationale Maßnahme am Maßstab des nationalen Verfassungsrechts zu prüfen oder gar einen Vorrang des spezifischen Primärrechts vor den europäischen Grundrechten konstatiert.[4] Vielmehr hat der Gerichtshof in der Entscheidung Jeremy F. deutlich betont, dass die Grundsätze des Unionsrechts, insb. die europäischen Grundrechte stets zu berücksichtigen und bei jeder Anwendung des Unionsrechts zu achten sind. In der Entscheidung Steffensen heißt es hierzu wörtlich: Die Grundrechte gehören zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, deren Wahrung der EuGH zu sichern hat.[5] In der Berlusconi Entscheidung führt der EuGH ferner aus: Der Grundsatz lex mitior als Bestandteil der allgemeinen Rechtsgrundsätze des Gemeinschaftsrechts sei vom nationalen Richter zu beachten, wenn er das nationale Recht, dass zur Durchführung des Gemeinschaftsrechts erlassen wurde, anwendet. Ein allgemeiner Grundrechtsverfall ist hier nicht zu erwarten.[6]

Vielmehr wird durch die Entscheidung in der Rechtssache Steffensen[7] deutlich, dass das (hohe) Grundrechtsniveau differenziert im jeweiligen Verfahren betrachtet werden muss. In dieser Entscheidung zum Lebensmittelstrafrecht wurde deutlich, dass sich der Beschuldigte/Betroffene in einem Sanktionsverfahren unmittelbar auf das Unionsrecht und damit auch auf die europäischen Grundrechte berufen kann, auch wenn es um Verfahrensrechte geht, die das nationale Strafrecht nicht oder nicht so vorsieht. Hier hatte Art. 7 der Richtlinie bei Lebensmittelüberwachung ein sehr weitreichendes Recht auf eine Gegenprobe vorgesehen, das aus dem nationalen Strafprozessrecht bzw. Ordnungswidrigkeitenverfahrensrecht nicht hergeleitet werden konnte. Aus der Verletzung dieses Rechts zur Gegenprobe wurde nach einer Gesamtbewertung auf der Grundlage von Art. 6 EMRK (Recht auf faires Verfahren) ein Beweisverwertungsverbot hergeleitet, das sich nach nationaler Bewertung kaum hätte rechtfertigen lassen. Die Notwendigkeit, dieses Ordnungswidrigkeitenverfahren vor dem Hintergrund der europäischen Grundrechte zu bewerten, ergab sich daraus, dass es sich um den Bereich des Lebensmittelstrafrechts und damit um Strafrecht zur Umsetzung europäisch harmonisierten Rechts handelte.

Aufgrund dieses Einflusses der europäischen Grundrechte auf bestimmte Bereiche des Strafrechts kann es im Einzelfall notwendig sein, die Grundrechtsstandards in der Anwendung von Strafrecht und auch im Strafverfahrensrecht differenziert zu bestimmen.[8] Soweit es den hier relevanten Zusammenhang des Fiskalstrafrechts angeht, wird dies insb. im Bereich der Umsatzsteuerhinterziehung eine zentrale Rolle spielen. Insofern hat der EuGH in der Fransson-Entscheidung bereits deutlich gemacht, dass im Umsatzsteuerstrafrecht europäische Grundrechtsstandards gelten. Unklar ist insofern aber, ob dies auch eine Einschränkung nationaler verfassungsrechtlicher Gewährleistungen zur Folge haben kann.[9]

Bislang ist die Frage unbeantwortet geblieben, ob sich der Beschuldigte in einem Strafverfahren wegen einer „europäisierten“ Straftat auch auf deutsche Grundrechtsstandard- und Verfahrensrechte berufen kann, wenn diese im Einzelfall über die Gewährleistungen aus der EMRK und der GRCh hinausgehen und zudem eine Beeinträchtigung der Durchführung europäischen Rechts bedeuten könnten (GRCh als Höchststandard). Diese letztere Bedingung ist insofern nicht fernliegend, als die Nichtverhängung einer Sanktion bei Mehrwertsteuermissbrauch regelmäßig zu einem Durchsetzungsdefizit führen kann. Eklatante Grundrechtslücken sind in diesem Bereich jedoch derzeit nicht erkennbar. Hier bleibt insb. abzuwarten, wie sich der EuGH und das BVerfG in dieser Frage positionieren werden.[10]

In der Sache Kolev hat der EuGH[11] in Ergänzung zur Taricco-Entscheidung (vgl. Rn. 31) festgestellt, das vorlegende Gericht müsse die volle Wirksamkeit dieser Verpflichtungen gewährleisten, indem es diese Regelung so weit wie möglich im Licht von Art. 325 Abs. 1 AEUV in seiner Auslegung durch den Gerichtshof auslegt oder sie erforderlichenfalls unangewendet lässt. Es müsse allerdings darauf achten, dass die Grundrechte, die den Beschuldigten des Ausgangsverfahrens nach der Charta zustehen, gewahrt werden. Dennoch dürfe ein nationales Gericht ein Strafverfahren nicht allein deshalb einstellen, weil die Einstellung die für die Beschuldigten hinsichtlich ihres Rechts darauf, dass ihre Sache innerhalb angemessener Frist verhandelt wird, sowie hinsichtlich ihrer Verteidigungsrechte die günstigste Lösung darstellt. Die Anwendung nationaler Grundrechtsstandards stehe unter der Bedingung, dass dadurch der Vorrang, die Einheit und die Wirksamkeit des Unionsrechts nicht beeinträchtigt werden. Diese Entscheidung erweckt den Eindruck, als kehre der EuGH nach einer Lockerung der Vorgaben der Taricco-Entscheidung durch die M.A.S.-Entscheidung (hier Rn. 27g) wieder zu seiner strengen Linie zurück.

Besondere Bedeutung dürfte vor diesem Hintergrund die Entscheidung des EuGH in der Sache Dzivev[12] haben. Hier hat der Generalanwalt Bobek in einem bulgarischen Fall seine Sicht zu den Grundrechtsstandards in der EU dargelegt und eine Systematisierung vorgenommen.[13] Zunächst stellt er die Verpflichtungen jedes Mitgliedstaates nach Art. 325 AEUV und Art. 4 Abs. 3 EUV fest, die Erhebung der Mehrwertsteuer zu gewährleisten sowie Steuerhinterziehungen und andere Formen der Steuerumgehung zu bekämpfen. Dabei haben die Staaten und ihre Organe die Grundrechtecharta der Europäischen Union zu achten. Jedoch stehe es den Mitgliedstaaten frei, in einer Situation, in der ihr Handeln nicht vollständig durch das Unionsrecht bestimmt sei, weiterhin nationale Grundrechtsstandards anzuwenden, soweit dadurch einerseits der Grundrechtsschutz nicht verringert wird und andererseits der Vorrang, die Einheit und die Wirksamkeit des Unionsrechts nicht beeinträchtigt werden.[14]

Vor diesem Hintergrund sei die Taricco-Entscheidung des EuGH ergangen, in der der Gerichtshof ausführte, dass eine nationale Rechtsvorschrift mit dem Unionsrecht nicht vereinbar sei, wenn durch die darin geregelte zu kurze Verjährungsfrist die Ahndung schwerer Betrugstaten in einer beträchtlichen Anzahl von Fällen verhindert werde. Eine solche Vorschrift dürfe nicht angewendet werden. Jedoch müsse das nationale Gericht bei seiner Entscheidung über die Nichtanwendung die Grundrechte der betroffenen Personen berücksichtigen, insb. dürfe Art. 49 EU-GRCh nicht verletzt werden.[15] Diese Entscheidung habe der EuGH in der Sache M.A.S.[16] dahingehend konkretisiert, dass der Anwendungsvorrang nicht so weit gehe, dass auf diese Weise die Verfassungsidentität eines Mitgliedstaates in Frage gestellt werde.

Jedoch machte der EuGH in dieser Entscheidung auch deutlich, dass die Gewährleistung von nationalen Grundrechten in nationalen Strafverfahren über die Standards der EU hinaus im Bereich des Mehrwertsteuerrechts nur soweit zulässig ist; wie noch keine unionsweite Harmonisierung stattgefunden hat.[17] Das maßgebliche Kriterium für die Frage der Auslegung ist also der Grad der Harmonisierung. Das klingt bereits in der M.A.S.-Entscheidung an, wird aber vom Generalanwalt noch einmal betont:

Er kritisiert die bisherige Rechtsprechung des Gerichtshofs in der Frage, wann nationales Recht unangewendet bleiben muss, als zu unklar und insofern mit dem Bestimmtheitsgrundsatz möglicherweise unvereinbar. So weist er in seiner Stellungnahme darauf hin, dass der EuGH in der Taricco-Entscheidung offen gelassen habe, was unter einer beträchtlichen Anzahl von Fällen zu verstehen ist. Ferner ergebe sich aus der Entscheidung zur Sache Kolev nicht hinreichend klar, was unter einer systemischen Gefahr zu verstehen sei. Schließlich müsse auch berücksichtigt werden, dass es grundsätzlich Sache des nationalen Gesetzgebers sei, strukturelle Probleme bei der Bekämpfung von Umsatzsteuerkriminalität durch gesetzliche Regelungen zu beheben. Solche Probleme könnten nicht durch eine Auslegung jenseits des Wortlauts nationaler Gesetze gelöst werden.[18]

Zur Systematisierung der Rechtsprechung des EuGH orientiert sich der Generalanwalt am Begriff der Harmonisierung und schlägt eine „Mikrobetrachtung“ der unionsrechtskonform auszulegenden und ggf. nicht anzuwendenden Vorschriften vor. Nur wenn die konkrete Regelung eindeutig durch das Unionsrecht vorbestimmt sei, keinen inhaltlichen Gestaltungsspielraum der Mitgliedstaaten zulasse und im konkreten Einzelfall auch anwendbar sei, liege eine Harmonisierung vor, die möglicherweise dazu führen könne, dass eine nationale Vorschrift keine Anwendung finde. Damit entstehen letztlich zwei Harmonisierungskategorien. Der Generalanwalt spricht insofern von einer „faszinierenden Doppelrolle“ der Grundrechtecharta, deren Wirkung sich nach der Stufe der Harmonisierung richtet.[19]

1. Für das vollharmonisierte europäische Strafrecht (insb. das Haftbefehlsrecht) gilt, dass die nationalen Rechtsvorschriften aufgrund ihres Wortlauts in vollem Umfang den auf Unionsebene harmonisierten Regelungen unterfallen bzw. sie funktional so nahe an diesen europäischen Regelungen orientiert sind, dass das nationale Recht letztlich durch das Unionsrecht vorweggenommen wird. In diesem Fall ergeben sich die erschöpfenden und eindeutigen Regelungen für die konkrete Frage durch das Unionsrecht. Die EU-GRCh wird hier nicht nur zum Mindest- sondern auch zum Höchststandard; nationale Grundrechte kommen nicht mehr zum Tragen.

2. Soweit das Recht der Mitgliedstaaten nicht voll harmonisiert ist, also die nationalen Rechtsvorschriften nicht von einer derartigen textlichen oder hinreichend engen funktionalen Vorwegnahme erfasst sind, gelten auch dann doppelte Grundrechtstandards, wenn die jeweilige Regelung in den Geltungsbereich des Unionsrechts fällt. Die Vorgaben der EU-GRCh werden hier zum Mindeststandard und nationale Grundrechte sind anzuwenden. Innerhalb dieser Kategorie sind Differenzierungen möglich, weil auch der Grad der Harmonisierung in diesem Bereich sehr unterschiedlich ausfallen kann. Während das allgemeine Strafverfahrensrecht ebenso wie das Recht der Steuererhebung weitgehend nicht harmonisiert ist, gelten im materiellen Umsatzsteuerstrafrecht Grundsatzvorgaben der Europäischen Union. In diesem Bereich ist es daher erforderlich, sich jede einzelne Vorschrift im Sinne einer „Mikrobetrachtung“ genau anzuschauen, um den Grad der Harmonisierung festzustellen.

Aus dieser Systematisierung leitet der Generalanwalt her, dass es in erster Linie Aufgabe des nationalen Gesetzgebers sei, nationale Vorschriften so zu fassen, dass sie dem Unionsrecht entsprechen. Der EuGH könne insofern nur die Unvereinbarkeit des nationalen Rechts mit dem Unionsrecht feststellen, nicht aber das nationale Gericht zu einer Nichtanwendung des nationalen Rechts zwingen. In diesem Fall würde nämlich auch der unionsrechtliche Grundsatz der Rechtssicherheit und Vorhersehbarkeit verletzt, soweit die Kriterien der Nichtanwendung nicht hinreichend geklärt sind. Auch die Effektivität des Unionsrechts sei kein valides Argument für die Nichtanwendung nationalen Rechts, weil diesem Kriterium die hinreichende Bestimmtheit fehle. Zumindest nach diesem Ansatz dürfte daher eine Nichtanwendung nationalen Rechts zum Schutz eines Beschuldigten im Kontext des europäischen Mehrwertsteuerstrafrechts schwer denkbar sein. Es ist festzuhalten, dass die Auffassung des Generalsanwalts damit grundsätzlich der Rechtsprechung des EuGH in der Sache Taricco widerspricht. Wie allerdings der Fall zu behandeln ist, dass in einem voll harmonisierten Bereich nationale Regelungen dem Unionsrecht widersprechen, lässt die Stellungnahme des Generalsanwalts offen.

Zu beachten ist jedoch, dass die Richtlinie (EU) 2017/1371 einige Vorgaben mit sich bringt, die durchaus als Vollharmonisierung betrachtet werden können. Dies gilt etwa für die materiellen Straftatbestände der Art. 3–5, die Verantwortlichkeit von und Sanktionen gegen juristische Personen aus Art. 6 und Art. 9 sowie die Mindestvorgaben für Freiheitsstrafen für natürliche Personen in Art. 7. Schließlich auch die Mindestvorgaben für Verjährungsfristen. Insofern bringt die Richtlinie zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union Harmonisierungen dadurch mit sich, dass bestimmte Begriffe europäisiert werden. So wird etwa festgestellt, dass die Verjährungsregelungen als Verfahrensrecht verstanden werden und Art. 49 EU-GRCh nicht gelten soll. Mit der verbindlichen Wirkung dieser Richtlinie dürfte eine Berufung darauf, dass auch für die Verjährungsregeln der strenge Gesetzesvorbehalt gelten soll, zumindest für den Bereich des Mehrwertsteuerstrafrechts nicht mehr möglich sein. Denn soweit die Mindestvorgaben reichen, dürfte eine Vollharmonisierung anzunehmen sein.

Für das deutsche Umsatzsteuerstrafrecht sind keine nennenswerten Probleme ersichtlich, weil der Gesetzgeber die Vorgaben der Richtlinie zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union bereits vor der maßgeblichen Frist weitgehend umgesetzt hatte. Auch das BVerfG sieht Art. 103 Abs. 2 GG grundsätzlich nicht als auf Verjährungsregelungen anwendbar an. Da dürften auch im deutschen Umsatzsteuerstrafrecht keine Gefahren für den Grundrechtsschutz durch geringere Standards des Unionsrechts drohen. Insbesondere kann aus der EuGH-Rechtsprechung nicht abgeleitet werden, dass niemals eine Umsatzsteuerhinterziehung straflos sein dürfe. Der Gerichtshof hat lediglich angemerkt, dass systematische und massenhafte Fälle der Sanktionslosigkeit nicht auftreten dürfen, was in Deutschland aber auch nicht der Fall ist.

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