Читать книгу Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano: competencias, instrumentos de planificación y desafíos - Varios autores - Страница 10

A lo largo de las páginas de la presente obra se mencionan con una elevada frecuencia tres conceptos: colaboración, cooperación y coordinación. El análisis de los diferentes pasajes que se refieren a estos términos muestra que, en el ordenamiento colombiano –como sucede también en muchos otros– tanto la compresión de cada noción como la inteligencia de las diferencias que existen entre ellas adolecen de una cierta inconsistencia y de una completa inmadurez constructiva. Por ello, con el fin de contribuir al desarrollo de un debate que permita acuñar definitivamente cada uno de estos elementos lógicos, a continuación se propone una definición y delimitación de cada uno de ellos. En esta tarea se prestará una especial atención al concepto de coordinación, pues en este magnífico volumen se observa una marcada tendencia a limitar su significación, connotándola exclusivamente con matices imperativos, lo que la aproxima al concepto y dinámica de la jerarquía, pretiriendo, como se evidenciará, que en su seno no solo cabe una vertiente imperativa, sino también una comprensión paritaria.

Una correcta aproximación a los antedichos conceptos requiere comenzar recordando que los mismos tienen su origen en el seno de las relaciones interadministrativas. Estas se pueden definir como aquellas relaciones jurídicas que establecen entre sí dos o más administraciones públicas territoriales, directa o indirectamente (a través de un ente instrumental), en el ejercicio de las competencias que, de acuerdo con el ordenamiento jurídico, le corresponden a cada una de ellas, para garantizar la efectiva y correcta actuación de las mismas. Tales relaciones pueden ser de colaboración, de control o de conflicto. En este momento, por la razón antes aducida, nuestra atención se debe centrar en las relaciones interadministrativas de colaboración, que son aquellas relaciones que entablan entre sí varias administraciones públicas, voluntaria o forzosamente, para ordenar el ejercicio conjunto, simultáneo o sucesivo de sus competencias, con el fin de coordinar, cooperar o auxiliarse en la planificación o ejecución de las actuaciones que pretenden desarrollar para perseguir la realización de concretos objetivos de interés público, cuya consecución el ordenamiento jurídico les ha encomendado, de modo que dichas actuaciones alcancen la mayor eficacia y/o eficiencia posible en la realización de tales objetivos.

Como se puede observar, el auxilio, la cooperación y la coordinación son fines de las relaciones interadministrativas de colaboración y, en consecuencia, caracterizan las diferentes modalidades de estas relaciones.

Así, en primer lugar, las relaciones de auxilio o asistencia se entablan cuando, en un caso concreto, una administración pública no se halla en condiciones para llevar a cabo el completo y correcto ejercicio de una competencia propia, por lo que se ve obligada a solicitar a otra u otras administraciones, apelando al principio de lealtad institucional, las ayudas puntuales necesarias para lograr la adecuada ejecución de dicha competencia.

En segundo lugar, las relaciones de cooperación tienen lugar cuando varias administraciones persiguen un mismo fin de interés público, bien porque todas ellas tienen atribuida la función de actuar una misma competencia sobre una determinada materia o bien porque una administración tiene encomendada la función de actuar una competencia sobre dicha materia y otra u otras tienen como competencia la cooperación en tal actuación. En cualquiera de estos supuestos, estas administraciones, en virtud del principio de lealtad institucional, han de obrar conjuntamente, contribuyendo en paridad de condiciones a las acciones en que se concrete la ejecución de la competencia de que se trate, con el fin último de reunir los medios necesarios para dicha ejecución o de optimizar el uso de los medios existentes.

Finalmente, en tercer lugar, las relaciones de coordinación se producen cuando varias administraciones públicas, que ostentan distintas competencias que inciden sobre una misma realidad, atribuidas a cada una de ellas para la tutela de diversos intereses públicos, pretenden actuar para ejercer dichas competencias. En estos supuestos, dichas administraciones, por imperativo ordinamental, han de colaborar ordenando el ejercicio de sus competencias de modo que logren una única solución global que satisfaga, en la mayor medida posible, todos los intereses públicos presentes de la forma más eficaz y eficiente. Se trata de evitar, por una parte, la realización de actividades aisladas que, en la medida en que suelen traducirse en la reiteración de actuaciones, son tendencialmente ineficientes, y, por otra parte, la realización de actividades divergentes, que, en la medida en que muchas veces se neutralizan al buscar resultados total o parcialmente opuestos, dan lugar a situaciones de ineficacia.

Las relaciones de coordinación se pueden presentar bajo dos especies, en función de las competencias substantivas (es decir, competencias que recaen sobre determinadas materias concretas) o estructurales (es decir, competencias que tratan de garantizar la coherencia y unidad de un sistema jurídico-administrativo) que ostentan las administraciones implicadas:

a) Las relaciones de coordinación, en su especie de autocoordinación, surgen cuando todas las administraciones públicas ostentan distintas competencias substantivas en concretas materias que inciden sobre la misma realidad. En estos casos, las administraciones implicadas, que se encuentran en posición paritaria, han de disciplinar unitaria y coherentemente las actividades a realizar para lograr la satisfacción de todos los intereses presentes, mediante el empleo de técnicas de colaboración voluntaria como, por ejemplo, los convenios de colaboración, los planes o programas conjuntos de actuación o la articulación de órganos de composición mixta. Un ejemplo de este supuesto de entrecruzamiento de competencias substantivas se puede encontrar en la ordenación de infraestructuras de carácter general (como puertos y aeropuertos), donde generalmente se entrelazan las competencias de la administración central para su localización y las competencias de las administraciones territoriales sobre urbanismo y/o ordenación del territorio y protección del medio ambiente. Es estos casos, las administraciones implicadas deben encontrar una satisfacción adecuada a todos los intereses públicos presentes. Si no llegan a un acuerdo sobre el modo en que cada una de ellas debe ejercer sus competencias y, en consecuencia, no se logra la autocoordinación, con toda probabilidad se pasará a una situación de conflicto, en donde la instancia correspondiente (idealmente, la jurisdiccional) decidirá sobre la actuación a realizar.

b) Las relaciones de coordinación, en su especie de heterocoordinación, surgen cuando una de las administraciones públicas presentes ostenta una competencia estructural, como puede ser la garantía de la coherencia y unidad del sistema administrativo global o sectorial (p. ej., urbanístico), estatal o regional (independientemente de que esta administración pueda ser también titular de competencias substantivas implicadas) y las demás administraciones públicas ostentan distintas competencias substantivas sobre concretas materias que inciden sobre una misma realidad. En estos casos, la administración que tiene atribuida la competencia estructural asume el papel de administración coordinadora y goza, en consecuencia, de poderes de dirección, más o menos amplios, que se traducen en la posibilidad de dictar directrices, etc.

En el seno de los Estados descentralizados, la utilización de técnicas e instrumentos de heterocoordinación requiere la observancia de una serie de límites:

– En primer lugar, se exige que los supuestos de heterocoordinación estén expresamente previstos en el ordenamiento jurídico, en forma de atribuciones competenciales constitucional o legalmente encomendadas a la administración llamada a ejercer las funciones de administración coordinadora. Además, dichas atribuciones han de hacerse teniendo en cuenta el criterio de subsidiariedad de la heterocoordinación frente a la autocoordinación, en la medida en que este es un instrumento de garantía del adecuado respecto de la autonomía de la que gozan los diferentes niveles administrativos.

– En segundo lugar, en el momento de fijar normativamente los supuestos en los que procede la heterocoordinación y a la hora de poner en marcha los mecanismos de heterocoordinación es necesario asegurarse, en el primero de los casos, de que existe, y en el segundo de los supuestos, de que concurre, el presupuesto que permite el recurso a la heterocoordinación: la necesidad de garantizar la coherencia y unidad de un sistema administrativo, cuando se hallan presentes diferentes intereses públicos cuya tutela se encuentra atribuida a distintas administraciones públicas.

– En tercer lugar, en el instante de poner en práctica el concreto instrumento de heterocoordinación que pretenda emplearse, ha de observarse el principio de proporcionalidad. Así, la configuración de dicho instrumento ha de ser lo menos lesiva posible para la autonomía de las administraciones coordinadas (en ningún caso se puede llegar a situarlas en una posición de dependencia jerárquica o cuasijerárquica) y su alcance ha de ser el estrictamente indispensable para lograr la armonización de la actuación de todas las administraciones implicadas. Por lo tanto, los instrumentos de heterocoordinación deben fijar el marco dentro del cual han de actuar las administraciones coordinadas y establecer las directrices conforme a las cuales estas deben obrar dentro de dicho marco, siendo dichas limitaciones negativas y positivas las mínimas indispensables para lograr un resultado coherente y armónico, eficaz y eficiente; de modo que, necesariamente, en la ejecución de dichos instrumentos de heterocoordinación las administraciones coordinadas gocen de un ámbito propio de actuación en el que ejercer sus propias competencias.

En conclusión, la coordinación exige que la actuación concurrente de varias administraciones públicas en un determinado asunto satisfaga, en la mayor medida posible, todos los intereses públicos presentes de la forma más eficaz y eficiente. Si bien, en función de los títulos competenciales que esgrima cada ente público, dicha coordinación se articulará bien por la vía de la autocoordinación, bien, excepcionalmente, por la senda de la heterocoordinación, cuando una de las administraciones públicas presentes ostente una competencia estructural que la faculte para ello.