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1. El estudio científico del territorio admite múltiples miradas. Las ciencias naturales y las ciencias sociales reclaman cada una la primacía de su propia visión, que va desde la física, la biología, la astronomía, la ecología y la geografía hasta la filosofía, la historia, la política, la economía, la sociología y la antropología. Ah, sin olvidar, por supuesto, la visión propia del derecho.

Cuando hablamos de territorio nuestra imaginación se remonta en primera instancia a la geografía, sea esta física, demográfica, económica o política. En este escenario se instala el derecho público para normativizar el territorio desde las perspectivas del derecho constitucional, el derecho internacional y el derecho administrativo. Se trata del territorio definido y regulado como elemento constitutivo del Estado, como objeto de soberanía, como receptor de la acción política del Estado, como horma que estructura la Administración Pública, como punto de referencia para determinar las competencias de las autoridades administrativas.

Pero ocurre también que la vida, los sentimientos e incluso el temperamento de los pobladores están poderosamente influidos por el territorio. El territorio no solo provee los recursos naturales indispensables para el sustento de la vida. Proporciona identidad, seguridad, pertenencia, sentido existencial. Las relaciones que conectan a los seres humanos con su hábitat tienen profundo significado biológico, económico, sicológico, emocional y religioso.

El territorio, socialmente vivido e históricamente compartido, es constantemente transformado, delimitado, subdividido y fusionado por fuerza de la actividad humana. La vitalidad del territorio radica en que los genéricamente denominados territorios son una metáfora de las poblaciones allí establecidas. Los territorios son en realidad comunidades humanas, y esta evidencia, no para todos obvia, golpea con fuerza a las puertas de la política, el derecho y demás disciplinas que tienen el territorio como objeto de estudio.

El territorio es fuente de poder y, por ende, tiene un profundo significado político. Desde siempre el territorio ha sido codiciado por las riquezas materiales que encierra, pero, por encima de todo, su principal riqueza está constituida por la población. Dado que gobernar el territorio equivale, en la práctica, a gobernar sus habitantes, el arreglo institucional del territorio es funcional para los propósitos de la dominación política. Sin embargo, mucho se equivocaría el Estado si llegara a creer que el territorio es simplemente objeto inerte y pasivo de su autoridad, pues es en el territorio donde se desenvuelve la dinámica entera de la política y de las luchas sociales.

De la confluencia de espacio y sociedad que encierra el concepto político de territorio surge para el Estado la necesidad de organizarlo con la doble mira de velar por la seguridad de las fronteras y la unidad territorial y de gobernar eficazmente la población inmersa en su diversa territorialidad, sea esta urbana o rural, ancestral, histórica o étnica. Las técnicas de organización política del territorio remiten al estudio de las diversas formas de Estado y a numerosos modelos de descentralización, desconcentración, delegación y otros métodos de distribución geográfica del poder.

2. Organización, ordenamiento y ordenación del territorio son tres expresiones utilizadas en el lenguaje jurídico internacional para referirse a la estructura del Estado en la división político-administrativa del territorio, de una parte, y de la otra a la planificación territorial concebida con un enfoque interdisciplinario y global. El sentido y alcance de estos conceptos no es universal y puede presentar variaciones y matices según el país de que se trate. Así, ocurre que la disciplina de la planeación o planificación territorial usualmente se denomina en América Latina ordenamiento territorial, y en España se la prefiere denominar ordenación territorial. Así las cosas, resulta interesante alinderar estas nociones en derecho colombiano.

En cuanto hace al término “organización”, el artículo 1.º de la Constitución declara que Colombia está organizada como una república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales. El título XI, denominado “De la organización territorial”, define la división político-administrativa del territorio estatal y trata de las administraciones públicas territoriales, sus instituciones, autoridades, estructuras, competencias y recursos, todo lo cual tiene importante repercusión en el régimen constitucional y en la vida de la población. La organización del territorio se define con arreglo a criterios y modelos que se estudian en el constitucionalismo moderno bajo la denominación de formas de Estado.

Pasando a la expresión “ordenamiento”, esta es utilizada por la Constitución para significar la continuación y profundización del proceso de descentralización emprendido con renovado brío a partir de 1991. Con este propósito una categoría nueva de ley, la ley orgánica de ordenamiento territorial¹, recibió en 1991, sin concierto ni método, la misión de desarrollar la Constitución en diversos aspectos de la organización territorial, que van desde la distribución general de competencias y recursos hasta el estatuto de las áreas metropolitanas y los requisitos para crear departamentos, regiones y entidades territoriales indígenas. Al definir la Carta en 1991 la organización territorial en sus aspectos más generales, asignó a la ley orgánica de ordenamiento territorial la tarea, aún inconclusa, de completar, mediante normas de naturaleza legal, la definitiva construcción de un nuevo orden político-administrativo en el territorio.

De otra parte, y continuando con la exploración local del término “ordenamiento”, la ley le ha atribuido a esta palabra otro uso, que se aleja de los contenidos de la ley orgánica de ordenamiento territorial para que signifique regulación de las finalidades económicas, sociales y ambientales de las administraciones locales en un contexto preciso, el de la planeación urbana. A partir de la competencia constitucional de los concejos municipales para reglamentar los usos del suelo², la Ley 388 de 1997 desarrolló el más poderoso instrumento de intervención en la propiedad privada con que cuenta el Estado colombiano, después de los impuestos, que es el plan de ordenamiento territorial (POT). Expedidos mediante acuerdo municipal, los POT tienen por objeto reglamentar la utilización, transformación y ocupación del espacio y la propiedad inmueble, así como racionalizar los usos del suelo y optimizar su potencial desarrollo, con sujeción a reglas que imponen un deber de armonía con el medio ambiente y con las tradiciones históricas y culturales de los habitantes.

Lo propio de la “ordenación”, término que da nombre a la obra que estamos presentando, son los temas de ciudad. Es en el campo de la ordenación territorial donde el territorio cobra la plenitud de su significado multivalente y se convierte en punto de confluencia de las ciencias sociales. La ordenación de la vida urbana en todos los lugares donde esta transcurre cotidianamente es uno de los grandes propósitos del Estado social de derecho y la misión más noble y trascendental de los gobiernos municipales, pues tiene por objeto garantizar a todos los habitantes, con acción administrativa y poderes de intervención estatal nada desdeñables, el disfrute racional, democrático y participativo de los bienes y servicios que deben estar a disposición de todos, y por consiguiente la paz social.

El estudio de la ordenación territorial no se agota en el derecho urbano o urbanístico, como rama especializada que es del derecho administrativo, pues se extiende a disciplinas no jurídicas, como son la planeación, el espacio público, las infraestructuras, la diversidad y el pluralismo, los recursos naturales, el paisaje, el patrimonio cultural, las finanzas territoriales, ruralidad y región, política social, convivencia, conservación de la naturaleza y medio ambiente, para mencionar los tópicos más usuales.

3. El libro Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano: competencias, instrumentos de planificación y desafíos que ofrece en esta oportunidad el Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia, se inscribe precisamente en esta extensa temática. La obra comprende 23 densos artículos escritos por los profesores del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia y está dividida en tres partes. La primera se denomina “Actores, competencias y ámbitos de ordenación del territorio”. La segunda lleva por título “El derecho a la ciudad: la difícil frontera entre lo rural y lo urbano”, y la última, “Desafíos para la adecuada ordenación del territorio”. Los artículos iniciales contienen estudios de carácter general que fijan el marco teórico de la obra. Los escritos subsiguientes abordan el tema urbano desde la perspectiva de la planeación y de aspectos concretos de derecho administrativo local. Finalmente, la obra penetra en aspectos contemporáneos y acuciantes, adecuadamente presentados como desafíos de la problemática urbana.

Inicialmente, Paula Robledo Silva lanza en su trabajo “¿Cómo entender el territorio? Anotaciones sobre cómo ampliar el concepto”, una pregunta retadora a legisladores y juristas: ¿cómo entender el territorio? Al responder demuestra que es necesario ampliar el concepto de territorio, y por esa senda elabora una pertinente y razonada crítica al enfoque tradicional y formalista del derecho público. Clama la autora por la necesidad de reconocer las dinámicas sociales y culturales de nuestras regiones en el ordenamiento jurídico, e invita a incorporar, para un mejor entendimiento del territorio, la información que ofrecen otras disciplinas, como la historia, la sociología, la geografía y la antropología. Como podrá comprobar el lector, los autores que acompañan a la doctora Robledo en esta obra parecen atender a su proclama y aportan variadas respuestas a esta compleja pero ineludible cuestión.

No es fácil lograr la gobernabilidad cuando en la gestión de los asuntos públicos el Estado democrático y descentralizado debe conciliar la superioridad jerárquica del Gobierno Nacional con la autonomía de las entidades territoriales, motivo por el cual se presentan habitualmente solapamientos y yuxtaposiciones de competencias. Es lo que expresa Héctor Santaella Quintero en su artículo “La maraña de las competencias e instrumentos de ordenación del territorio en el derecho administrativo colombiano: interacción multinivel más allá del criterio jerárquico y de la simple concertación horizontal”, al describir este ángulo desafiante y no enteramente resuelto de la gestión administrativa como una maraña de competencias e instrumentos de ordenación del territorio en la cual hace falta una cultura de coordinación interadministrativa. En su opinión, la interacción multinivel de las administraciones debe trascender los tradicionales criterios jerárquico y de simple concertación, y desarrollar mecanismos que armonicen el funcionamiento de todos los elementos del aparato estatal, en atención al carácter esencialmente concurrencial de sus actividades, como ocurre en las áreas de la ordenación del territorio y el aprovechamiento y la gestión de los recursos naturales.

Otra forma de entender el territorio propone Lisneider Hinestroza Cuesta, quien en su escrito “Ordenación del territorio con enfoque étnico: una nueva lectura desde el respeto por la diferencia y la autonomía territorial” pone de relieve que la ordenación simétrica del territorio desconoce la diversidad, el enfoque étnico y el principio de interculturalidad, conceptos esenciales del ordenamiento constitucional y reveladores de la estructura social de Colombia, vinculados a la protección de los derechos de los grupos étnicos, categorizados como derechos “vectores” y/o derechos bioculturales. En su opinión los grupos étnicos son también, o deberían serlo, titulares constitucionales del principio de autonomía territorial, entendida como potestad para decidir en qué condiciones se organiza el territorio para el autogobierno, de conformidad con los usos, las prácticas tradicionales de producción y las tradiciones espirituales y culturales de los pobladores. En síntesis, estima la autora que el enfoque étnico debe orientar la ordenación del territorio y constituir política pública que garantice el derecho a la autonomía de los grupos étnicos.

Juan Carlos Covilla Martínez presenta en su trabajo “Concurrencia y coordinación en las distintas tipologías de los determinantes de los planes de ordenamiento territorial” una interesante reflexión sobre la sujeción de los municipios a normas de superior jerarquía que condicionan o determinan el alcance de sus decisiones al elaborar los planes de ordenamiento territorial, sujeción que en últimas vulnera el principio constitucional de autonomía de los municipios. Se trata de lo que la Ley 388 de 1997 denomina “determinantes”, los cuales, al incidir en las competencias del municipio para reglamentar los usos del suelo, originan interrogantes como el que formula así el autor: ¿los determinantes de los planes de ordenamiento territorial resultan ser mecanismos adecuados de coordinación de intereses en la ordenación territorial? Dichos determinantes manifiestan una concurrencia de competencias, la cual exige aplicar la coordinación como principio jurídico. En la práctica, la coordinación de las diversas instancias administrativas en materia de ordenación del territorio frecuentemente supone la prevalencia jerárquica sobre el municipio, lo cual afecta directamente su autonomía. Ante este problema el autor propone que el municipio tenga la oportunidad de participar en la adopción de los determinantes, y que estos tomen en cuenta la voluntad de los involucrados, más allá de que la decisión finalmente adoptada sea unilateral.

Pasando de la planeación municipal a los planes de ordenamiento departamental (PAD), en el artículo “Los planes de ordenamiento territorial departamental como instrumentos administrativos de concreción de la planificación intermedia: ¿un escenario articulado o en construcción?” Diego Felipe Contreras Pantoja se pregunta si, como instrumentos administrativos de concreción de la planificación intermedia, dichos planes, en su relacionamiento con los POT, son un escenario articulado o en construcción. Observa el autor que el papel de los departamentos en el ordenamiento de sus territorios no ha podido desarrollarse debido a un exceso de competencias municipales para la planeación. En estas condiciones, la visión departamental del territorio ha resultado precaria, sectorial, desarticulada y sin sentido de planificación central, todo lo contrario de un deseable sistema articulado de planificación territorial. Luego de fundamentar este diagnóstico concluye Contreras que los PAD son una propuesta en construcción, pues el ordenamiento jurídico carece de normas que permitan articular eficazmente los instrumentos de ordenación territorial. Por este motivo, concluye, se hace indispensable la intervención del legislador, sin desatender al debido respeto a la autonomía de los entes territoriales.

Una vez más, los problemas de desarticulación y descoordinación en la planeación son abordados en el artículo “Planificación y Administración Pública: entre lo deseable y lo posible”, de Manuela Canal Silva, quien analiza, inter alia, los siguientes desafíos: la efectiva participación de la sociedad civil en los procesos de planificación; la confluencia entre los intereses de los distintos actores privados y públicos; el manejo de la pluritemporalidad para articular los planes de corto, mediano y largo plazo; el diálogo y el equilibrio entre los distintos sectores de la economía; la coordinación tanto a nivel nacional –entre las distintas entidades estatales planificadoras– como a nivel regional e incluso internacional. Recomienda la autora, entre otras conclusiones, fortalecer la evaluación de los procesos de planificación con un proceso de monitoreo constante y de retroalimentación detallada.

En su investigación “Las infraestructuras con incidencia local en la ordenación del territorio”, Jorge Enrique Santos Rodríguez observa que los planes de ordenamiento territorial municipales constituyen, por una parte, instrumentos de fomento de inversiones públicas y privadas en el desarrollo de la infraestructura pública local, pero por otra limitan la iniciativa para la construcción o instalación de esa infraestructura, imponiendo con ello barreras al ejercicio de la libertad económica. Señala, sin embargo, que estos extremos se armonizan en la ley al consagrar el concepto de “determinantes”, estudiado también por Juan Carlos Covilla, los cuales tienen como objetivo “garantizar la conciliación entre los intereses locales y los intereses nacionales, y evitar que la visión local sea lo único relevante en la ordenación del territorio, conciliando de esta manera la autonomía de las entidades territoriales con el carácter unitario del Estado colombiano”. Destaca que, respecto de ciertos tipos de infraestructura, la ley ha venido creando instrumentos de planificación que, de alguna manera, también vinculan a las autoridades territoriales, tales como los planes de expansión portuaria, los planes de expansión de la infraestructura vial y los planes de movilidad sostenible y segura, que constituyen herramientas nacionales de planificación de desarrollo sectoriales. Siendo innegable el importante protagonismo de las instancias nacionales en materia de infraestructura, la doctrina ha reconocido al municipio capacidad para crear nuevos instrumentos de planificación que desarrollen, complementen y precisen el POT en cumplimiento de los determinantes de mayor jerarquía del ordenamiento jurídico.

El riesgo, la gestión de riesgos y la importancia de su planificación en el orden territorial es la materia que minuciosamente expone Mónica Sofía Safar Díaz en su artículo “Gestión de riesgos como esencia de la planificación en la prevención de desastres en el ordenamiento territorial”. La autora presenta un completo estudio sobre la noción de riesgo en el marco de las organizaciones, analiza la política pública de administración de riesgos en las entidades territoriales, describe la administración de riesgos de desastres en el régimen colombiano y específicamente en el orden territorial. Adicionalmente explica cómo está organizado el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y en qué consisten el Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres y la gestión del riesgo de desastres en la planificación territorial. En el entendimiento de que no hay planeación eficiente ni efectiva sin gestión de riesgos, y que sin administración de riesgos no hay planificación que funcione, la autora destaca la importancia de la política de gestión de riesgos para las entidades territoriales como un componente básico de sus instrumentos de planificación.

4. En un segundo bloque de escritos, la presente obra emprende el estudio del derecho a la ciudad y encara “la difícil frontera entre lo rural y lo urbano”. Esta sección del libro, subdividida en dos partes, analiza los instrumentos de planificación y gestión de la ciudad.

Jorge Iván Rincón Córdoba inicia esta sección con su artículo “Los planes de ordenamiento territorial: ciudades en busca de identidad”, apretado y completo curso de derecho urbano, en el cual comienza por explicar el origen y sentido de las nociones capitales de derecho urbano, ordenamiento territorial y derecho a la ciudad, cuyos contenidos obedecen a diferentes acentos y matices en torno al tratamiento de lo urbano, pero que por evolución histórica se superponen y complementan para definir los actuales contornos de la disciplina. Luego centra su análisis en la planificación y en los planes de ordenamiento territorial, los cuales, mediante una combinación de instrumentos políticos, técnicos y jurídicos, cuidadosamente analizados en este trabajo, son en su criterio decisivos para concretar el modelo deseado de ciudad. Posteriormente recorre los determinantes de los planes de ordenamiento territorial, más numerosos de lo que generalmente se supone. Recomienda que los POT sean diseñados regionalmente e incluyan como instrumento de desarrollo los distintos esquemas asociativos que prevé la ley. Trata igualmente de la gestión integral de riesgos, como componente indispensable de la planificación de la ciudad, y de los espacios públicos como elementos estructuradores del territorio y su necesaria interrelación con la estructura ecológica principal. Una completa información sobre las categorías de suelo, sus denominaciones y funciones, zonificaciones, actividades, modelos de ciudad y demás conceptos habituales en la factura de los POT brinda al lector una visión panorámica y detallada de lo que de acuerdo con la ley debería ser la “ciudad ordenada” de hoy.

Alexander Sánchez Pérez trae a colación un tema de actualidad, fuente de tensiones entre la nación y los municipios: la explotación de recursos naturales no renovables mediante la fractura hidráulica o fracking. En su artículo “La reversión de la potestad reglamentaria en el ordenamiento urbanístico de los municipios en Colombia a la luz de los desafíos impuestos por el fracking” denuncia el autor que la aparición creciente de determinantes de los planes de ordenamiento territorial ha permitido a los órganos rectores del sistema administrativo central abusar de la relación interadministrativa de coordinación y anular progresivamente la potestad de reglamentación de los usos del suelo, que es la expresión más pura del principio constitucional de autonomía de los municipios. Es el caso del fracking, donde, sostiene Sánchez, se registra el retroceso que para la autonomía de los municipios y la participación ciudadana significó la sentencia SU-095 de 2018 de la Corte Constitucional. En fin, lamenta el autor que en el régimen de los determinantes no existan mecanismos idóneos de participación que preserven el núcleo esencial de la autonomía municipal en materia urbanística.

Se refiere Sergio Alejandro Chemás Vélez, en su artículo “La concertación contemplada en la Ley 388 de 1997: una figura con un alcance incierto”, a los determinantes que, de acuerdo con el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, deben tener en cuenta los municipios y distritos, porque constituyen normas de superior jerarquía en la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial. Su inquietud apunta a lo relacionado con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales. Luego de reconocer la existencia de una evidente tensión entre los principios de Estado unitario y de autonomía de las entidades territoriales en esta materia, describe el procedimiento de concertación ambiental que adelantan los municipios con las corporaciones autónomas regionales, y analiza el alcance, límites y deficiencias de dicha concertación. Observa el autor que, en el trámite de la concertación ambiental, las autoridades ambientales suelen ir más allá de sus precisas competencias legales y reglamentarias, afectando la autonomía municipal e incluso la legalidad del procedimiento, y guarda la esperanza de que la jurisprudencia se ocupará de estas cuestiones, aún no enteramente resueltas, con lo cual se definirá el nuevo alcance de la concertación interinstitucional.

En “Los planes parciales: entre la discrecionalidad de las entidades territoriales y la autonomía privada en la ordenación de la ciudad”, Nicolás Cabezas Manosalva explica en qué consisten los planes parciales, entendidos como instrumentos de planeación intermedia que tienen la finalidad de complementar y desarrollar el POT, y describe el trámite que deben cumplir para su adopción por la autoridad local. Explica que corresponde al gobierno distrital o municipal expedirlos, bien sea por iniciativa de las oficinas de planeación, o de las comunidades o de particulares que presenten proyectos para su aprobación por la autoridad local, sin pasar por alto que estos se encuentran enteramente subordinados a las disposiciones del POT. A partir de numerosos ejemplos tomados de la planeación distrital de Bogotá, ilustra de qué manera, y en ocasiones con evidente ingenio, el concejo local puede crear y regular instituciones nuevas en el POT, no reguladas previamente en normas nacionales, pudiendo presentarse incluso el caso de actos del alcalde que, sin contrariar las normas del POT –o del mismo rango del POT–, pueden regular aspectos sustanciales y procedimentales para la adopción de planes parciales. Estos son aspectos en los que el régimen urbanístico reconoce, siguiendo una clara tendencia internacional, un amplio margen de discrecionalidad a la administración local. De otra parte, destaca el autor, los planes parciales permiten alinear la iniciativa de los particulares con la política de ordenación de la ciudad.

Gloria Henao González y Claudia Acosta M., tratan en “El reparto equitativo de cargas y beneficios: ¿cuál es su evolución en los sistemas urbanísticos de Colombia?” del principio de reparto equitativo de cargas y beneficios, que debe estar presente en todos los instrumentos de planificación, y que se realiza mediante diversos mecanismos diseñados para hacer efectivo el derecho de igualdad y el deber de contribuir a los fines del Estado. Las autoras ilustran las posibilidades prácticas de esta figura con ejemplos traídos de las principales ciudades del país. Dicho reparto, afirman, es también el mecanismo más eficaz para que la infraestructura urbana y otras necesidades que demanda la urbanización sean satisfechas por quienes más se ven beneficiados con ella, esto es, los agentes económicos que transforman el espacio urbano. Las cargas, deberes u obligaciones urbanísticas deben tener soporte legal, sus aspectos básicos deben ser pre-establecidos en los POT, deben responder a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y deben definirse en función de las condiciones de cada municipio, en especial de disponibilidad de suelo y necesidades de infraestructura.

En “Los instrumentos de financiación para la construcción de ciudades” desarrolla Roberto Insignares Gómez un aspecto crucial de la descentralización territorial, como es el relativo a la economía que sustenta el funcionamiento de los municipios. Explica en qué consiste cada una de las fuentes endógenas y exógenas de financiación vigentes para los municipios y distritos, estudia otras formas de financiación (tasas, deuda pública, ingresos patrimoniales, multas) y las analiza de acuerdo con la evolución que han presentado durante las últimas décadas. Observa que es difícil que los municipios pequeños, que son más de mil, puedan obtener ingresos endógenos significativos, lo que los hace depender principalmente del Sistema General de Participaciones y el Sistema General de Regalías. Por este motivo los ingresos tributarios, patrimoniales y de deuda pública solo son interesantes para los municipios de categoría especial y 1, y excepcionalmente para los de categoría 2. Aparte de que urge corregir el arraigado vicio de la denominada “pereza fiscal”, señala este autor la necesidad de hacer una profunda reforma que les permita a los municipios desarrollar fuentes de recursos endógenas. No obstante las numerosas comisiones de estudio que de tiempo en tiempo se han creado para abordar este importante asunto, sigue siendo un propósito nacional pendiente.

María Juliana Santaella Cuberos estudia en “Las licencias urbanísticas como instrumento de concreción de la norma urbana: análisis de los aspectos relevantes” el concepto de licencia urbanística y sus características, la adquisición de derechos a través de una competencia de la Administración, las “dos caras” de las licencias urbanísticas como reconocimiento de derechos subjetivos y como protección de derechos e intereses colectivos, las clasificaciones y regímenes de las licencias urbanísticas y el procedimiento para su expedición. En especial, señala como temas que ameritan mayor estudio y análisis el “reconocimiento del derecho” a edificar, que considera es un contrasentido, y la “cara colectiva” de la licencia urbanística, la cual, si bien fue reconocida en la Ley 472 de 1998, no ha tenido el protagonismo que merece dada su importancia.

En “Hacia un derecho administrativo y urbanístico crítico: la regularización de asentamientos informales, entre la inclusión y la asimilación” Samuel Baena Carrillo propone “una contralectura del urbanismo hegemónico”, a partir de las nociones de biopolítica y de heterotopía expuestas por Michel Foucault, y las ideas formuladas por la Critical Urban Theory. La biopolítica consiste en el control de aquellos procesos vitales “que permitan a las personas tener una vida productiva al servicio del capital” y, en este sentido, la planeación urbana es una manifestación clara de biopolítica porque condiciona la vida de los individuos y la colectividad en el espacio urbano. A diferencia de las utopías, las heterotopías son desviaciones del orden institucional deseado, contraespacios que se distinguen por la diferencia y porque son contrarios a la normalidad instituida. En este contexto, “los asentamientos humanos informales constituyen heterotopías de crisis y desviación”, dice Baena, “porque se fundan y desarrollan más allá de los parámetros urbanísticos determinados por el poder hegemónico, expresado en este caso en la normativa urbanística”. Por su parte, la Critical Urban Theory rechaza el urbanismo hegemónico, definido por imperativos marcadamente mercantilistas, cuestiona la ideología, el poder, la desigualdad, se compromete con la justicia social, la democracia y la sostenibilidad, y reivindica el derecho a la ciudad. La idea central de esta investigación es, por consiguiente, abrir perspectivas críticas al urbanismo y admitir que el derecho administrativo y el derecho urbanístico no son disciplinas neutrales, meramente técnicas, las cuales, por el contrario, “deben estructurarse sobre la idea de que la ciudad y su transformación son derechos, y de que en su construcción las voces tradicionalmente silenciadas de los habitantes deben ser protagonistas”. La regularización de asentamientos informales no es inclusiva solo por el hecho de su incorporación a los perímetros urbanos y a la red de servicios públicos, como tampoco es suficientemente inclusiva por el mero hecho de legalizar un proceso urbano hasta entonces irregular. El derecho de todos a la ciudad implica mucho más.

El artículo “Generación y gestión del espacio público en las ciudades: una perspectiva desde el derecho colombiano”, de Carlos Sebastián Barreto Cifuentes, explora las posibilidades de generación y re-generación de espacio público que ofrece el ordenamiento jurídico colombiano, a saber: (i) la adquisición a título oneroso de bienes inmuebles para la destinación al espacio público, (ii) la afectación al espacio público de bienes inmuebles de propiedad de las entidades territoriales y (iii) las cesiones obligatorias gratuitas en actuaciones de urbanización que recaen sobre los propietarios de bienes inmuebles. En particular analiza las modalidades de gestión del espacio público directas e indirectas. Las directas se refieren a procedimientos normativos e institucionales, que suponen la creación de instituciones para la gestión del espacio público. El espacio público se gestiona indirectamente cuando la Administración contrata con particulares para que coadyuven en la gestión del espacio público bajo distintas modalidades, como las asociaciones público-privadas, el derecho de superficie, la tradicional concesión y el contrato de aprovechamiento. También se suscita la gestión indirecta de espacio público de manera unilateral mediante actos administrativos como licencias, permisos y autorizaciones. En relación con los cauces contractuales y unilaterales para la gestión del espacio público, el autor recomienda la expedición de una ley de bienes que unifique la materia y brinde seguridad jurídica. En defecto de dicha ley, señala, la gestión directa normativa a través de reglamentos podría ser un mecanismo igualmente eficaz.

Aníbal Zárate Pérez, autor de “La promoción del acceso a la vivienda urbana digna como pieza de la ordenación del territorio”, inscribe su investigación en el ámbito del acceso a la vivienda digna, reconocido por la jurisprudencia constitucional como un derecho fundamental autónomo que impone a las autoridades municipales y distritales la obligación de diseñar estrategias de planificación y programas de asignación de recursos destinados a facilitar a las personas de escasos recursos y en condición de vulnerabilidad el acceso a un espacio físico digno a partir del cual puedan proyectar su vida privada y en sociedad. Describe Zárate las características que deben cumplir las normas de ordenamiento territorial y los proyectos de vivienda VIS y VIP, de acuerdo con la ley y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, y explica cómo, a través de la actividad urbanística y de la planeación, la Administración local debe definir la localización de suelos urbanos y de expansión urbana adecuados para ejecutar programas de vivienda y para reubicar los asentamientos que estén ubicados en zonas de alto riesgo. Analiza también la intensa concurrencia de diferentes instancias y sectores en la formulación y ejecución de los programas municipales de vivienda social. Finalmente destaca la importancia de las herramientas de fomento en la construcción, revitalización y renovación de las tramas, entornos y tejidos urbanos, lo cual permite a su vez cerrar brechas sociales, ya que es en el espacio físico domiciliario donde el ciudadano conecta con los derechos fundamentales vinculados a la vida personal y familiar, y al disfrute de servicios y de un medio ambiente sano en condiciones de igualdad.

Andrés Fernando Ospina Garzón, movido por las dudas que le suscita la reacción punitiva sistemática de los gobiernos locales frente a las urbanizaciones ilegales, escribe “La sanción administrativa de las infracciones urbanísticas: el drama humano en los límites de un mecanismo apenas eficaz”. El autor da norte a su investigación con la siguiente pregunta: ¿es la sanción administrativa de las infracciones urbanísticas el mecanismo idóneo para afrontar la urbanización ilegal? Observa que, de acuerdo con el Código Nacional de Policía (Ley 1801 de 2016), “Las medidas correctivas tienen por objeto disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia” (art. 172), a lo cual agrega su parágrafo 1 que “Las medidas correctivas no tienen carácter sancionatorio”. De ello deduce que, aun cuando todas las medidas previstas en la legislación para responder a las infracciones urbanísticas son impuestas por autoridades administrativas, no en todos los casos envuelven el ejercicio del poder punitivo estatal. Así, por ejemplo, no constituyen sanciones urbanísticas las decisiones administrativas que tienen una finalidad cautelar, provisional o de protección para evitar afectaciones al ordenamiento territorial, ni las que tienen fines resarcitorios. Señala el autor que sostener que se trata de sanciones porque el legislador las calificó como tales, pero reconocer al mismo tiempo que se trataría de ‘sanciones’ con fines de restitución, constituye, en realidad, el reconocimiento claro de que no basta con la calificación legal. Concluye Ospina que, aunque la sanción de las infracciones urbanísticas sea un instrumento útil y necesario, su construcción dogmática requiere aún mayores esfuerzos y su ejercicio debe estar integrado a una política integral de planeación del desarrollo territorial, que tome en cuenta el drama urbano y la deuda social del Estado subyacentes en la urbanización ilegal.

5. La tercera y última parte del libro se denomina “Desafíos para la adecuada ordenación del territorio” y se compone de cuatro textos.

Como primer desafío aborda esta obra las estrategias para planificar y gestionar ciudades en armonía con el medio ambiente. En relación con esta materia explica Ángela María Amaya Arias que su artículo “La gestión de la biodiversidad urbana como presupuesto básico de las ciudades sostenibles” obedece al propósito de analizar las diferentes estrategias que deben adoptar las ciudades para la gestión de la biodiversidad urbana y así lograr ciudades sostenibles. El crecimiento acelerado de los espacios urbanos destruye los recursos naturales y deteriora el ambiente. Sin embargo, este problema puede transformarse en una oportunidad para promover el desarrollo sostenible apelando a la biodiversidad. La biodiversidad urbana es elemento fundamental de la sostenibilidad y condición para apuntalar la calidad de vida de los ciudadanos. La gestión de las ciudades sostenibles se orienta a reducir la huella ecológica y armonizar las actividades humanas con la capacidad de carga del ecosistema, así como a prevenir, mitigar, corregir o compensar las actividades que pongan en peligro o vulneren el equilibrio del entorno urbano. Todo ello tiene que ver con la gestión de la movilidad sostenible, el manejo sostenible de residuos, los servicios ecosistémicos, la gestión de los ‘activos verdes’ y el manejo de esquemas de protección de la biodiversidad urbana. En fin, la gestión de la biodiversidad humana busca garantizar el derecho de todos a un medio ambiente sano y equilibrado, el disfrute de una vida digna, así como un entorno de calidad, para lo cual recomienda la autora, además, tomar en cuenta los diez mensajes clave que la Convención de Diversidad Biológica (CBD) ha señalado en relación con la biodiversidad en las ciudades.

El segundo desafío trata del transporte masivo, que Camilo Pabón Almanza encara en su trabajo “Tiempo, espacio y seguridades: un trinomio que afecta la cohesión social. El transporte masivo como obligación constitucional del Estado”. Las ciudades deben resolver la tensión existente entre dos esquemas de transporte, los que favorecen la movilidad individual y los que favorecen el transporte de grupos heterogéneos en su origen y destino. Observa el autor que el transporte urbano tiende a operar desfavorablemente para los grupos de personas marginalizados y con menores recursos, incrementando las desigualdades en la comunidad, afectando la cohesión social y los derechos a la educación, al trabajo y a la salud. Luego de analizar críticamente las que Pabón denomina las posturas o soluciones asistencialista y solidaria, y de encomiar el modelo de Hong Kong, por no requerir subvenciones del Estado, repara en las limitaciones legales en Colombia para aplicar el modelo hongkonés, especialmente en materia de expropiación, aspecto que analiza detalladamente. Para lograr el fortalecimiento e implementación de los sistemas de transporte masivo en nuestras grandes ciudades, de conformidad con los principios y valores del Estado social de derecho, opina el autor que se deben cumplir dos objetivos: (i) que en donde esté operando el sistema no haya competencia, de forma que el monopolio le permita al Estado capturar la demanda de este servicio en su totalidad, y (ii) que la ley permita que el sistema se financie con fuentes alternativas –como lo hizo la Ley 1955 de 2019–, y que se financie también con la interiorización de las externalidades que genera el proyecto, de forma que la normatividad le permita a los mandatarios explotar la totalidad de derechos de propiedad en función de la conveniencia de cada proyecto y de cada ciudad.

El tercer desafío consiste en incorporar las tecnologías de la información y las comunicaciones a la gestión de las ciudades para optimizar su administración y transformarlas en ciudades inteligentes. Esta es la materia que desarrolla Daniel Castaño Parra en su artículo “El servicio público digital como piedra angular de las smart cities”. Luego de explicar la noción clásica de ciudad, autónoma y planificada siguiendo el plan constitucional de 1991, la contrasta con el concepto de smart cities, las cuales utilizan intensivamente las tecnologías de la información y las comunicaciones para optimizar todos los sistemas urbanos y así mejorar la prestación de los servicios y la calidad de vida de los habitantes (human smart cities). Luego dedica un acápite a analizar la dimensión administrativa y económica del servicio público digital, a partir de la Constitución, la ley y la doctrina, la jurisprudencia de las altas cortes, y una interesante referencia al debate en Estados Unidos, acerca de si el internet de banda ancha, que funciona en un escenario de libre mercado escasamente regulado, es o no un servicio público susceptible de regulación. A continuación, comenta innovadores desarrollos de infraestructura TIC que, en ciudades como Estocolmo, París, Hong Kong, Copenhague, Toronto y Nueva York, han permitido ofrecer soluciones digitales para optimizar distintos servicios. Finalmente, destaca la necesidad de proteger, a la par con los desarrollos informáticos, los derechos fundamentales al habeas data y a la privacidad, así como la importancia que tiene el establecer altos estándares de ética digital al diseñar el marco jurídico de las ciudades inteligentes y los servicios públicos digitales. De esta manera, sostiene Castaño, “la legalidad, la privacidad y la ética digital deberían estar ‘integradas’ en las tecnologías, operaciones y arquitecturas de los bienes y servicios digitales de una manera holística, integradora y creativa”.

El cuarto desafío en el ordenamiento del territorio concierne a la defensa y protección del patrimonio cultural. Al tratar de esta cuestión, Julián Pimiento Echeverri, en su texto “Patrimonio cultural y ordenamiento del territorio”, anuncia que el objetivo de identificar la forma como se materializan categorías como patrimonio cultural, bien de interés cultural y plan especial de manejo en la propiedad inmobiliaria y, particularmente, en los espacios urbanos como los centros históricos, es aportar una primera clave de interpretación sistemática que permita darle autonomía a lo cultural. Con tal fin, aborda el concepto de patrimonio cultural como objeto de protección constitucional (la jurisprudencia alude incluso a una Constitución Cultural), para luego analizar el patrimonio cultural como determinante del ordenamiento territorial y sus consecuencias normativas. En cuanto a lo primero, relaciona la jurisprudencia de las altas cortes, explica las distintas categorías de protección a la cultura reconocidas en el ordenamiento jurídico (el patrimonio cultural material, el patrimonio cultural inmaterial y el patrimonio arqueológico, donde está incluido el patrimonio cultural sumergido) y, finalmente, estudia los bienes de interés cultural (patrimonio cultural, propiedad pública y propiedad privada). En la segunda parte de su trabajo sostiene Pimiento que el concepto de ordenación cultural del territorio trasciende lo estrictamente urbanístico, procediendo entonces a identificar instrumentos autónomos de gestión y protección que no se restringen a los mecanismos propios del derecho urbano. Esa protección parte del concepto de patrimonio cultural, el cual se materializa en concreto a partir de la afectación de “bien de interés cultural”, categoría que es la base de la gestión de la cultura en el territorio a través de los planes especiales de manejo y protección (PEMP). La protección del patrimonio cultural es un determinante del ordenamiento territorial, lo define y lo perfila, pero también lo trasciende, pues envuelve intereses de orden superior, que expresan la identidad nacional.

6. La obra Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano: competencias, instrumentos de planificación y desafíos ensancha las fronteras de la disciplina reconocibles en la literatura nacional sobre la materia, y por tanto constituye una relevante contribución científica al estudio del derecho urbanístico. La exploración de su rico y denso contenido nos deja una grata sensación intelectual y la convicción de que los lectores encontrarán provechosas y sugerentes, sin excepción, las reflexiones y propuestas de los ilustrados autores.

Este texto, verdadero manual colombiano sobre los principios, reglas y políticas que deben encauzar la ciudad ordenada en el Estado constitucional de derecho, enseña, entre otros aspectos positivos, que la legislación nacional ha logrado un nivel de madurez y suficiencia considerables; que la Administración Pública ha evolucionado respondiendo al impulso de los tiempos con alto grado de especialización y creciente eficiencia; que nuestros municipios, habiendo llegado a la edad adulta, merecen gozar de mayor autonomía, y que la calidad del análisis y de la crítica propositiva de nuestros juristas ha alcanzado una jerarquía científica inédita.

También revela o, mejor, confirma la vitalidad y madurez del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia, cuyos profesores se hacen sentir con brío y prestancia en el escenario académico nacional e internacional y contribuyen, así, a reafirmar el bien ganado prestigio de nuestra Facultad de Derecho.

Para concluir con la presentación de esta obra, y luego de haber resaltado sus excelencias, es justo felicitar al doctor Jorge Iván Rincón Córdoba, Director del Departamento de Derecho Administrativo, quien con su liderazgo y dinamismo ha sabido sacar adelante este ambicioso proyecto, así como a todos y cada uno de los autores, que legítimamente pueden sentirse orgullosos de sus contribuciones a este notable producto, y a todos los colaboradores académicos y administrativos del Departamento que pusieron también de su parte para asegurar el éxito de una empresa que, como modelo de armonioso esfuerzo colectivo, merece ser replicado en las demás unidades académicas de la Universidad.