Читать книгу Comentarios a la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética - Alberto Palomar Olmeda - Страница 35

En este terreno pueden incluirse los siguientes aspectos que, en realidad, están más en el armazón filosófico de la intervención pública en la materia que en cualquier otra cuestión. Podemos referirnos a los siguientes:

a) Mejora de la competitividad de los sectores productivos y certidumbre para las inversiones.

Sin lugar a duda este principio, situado en el plano de la operatividad y la funcionalidad de las actividades económicas sitúa el principio de mejora de la competitividad como un principio de proyección en el tejido industrial y económico. Realmente este principio sí que es, esencialmente, programático porque es muy difícil medir como se mejora la conectividad de los sectores productivos y la certidumbre de las inversiones.

En relación con el principio de certidumbre de las inversiones podemos indicar, en los mismos términos que tiene un contenido de política económica ciertamente claro pero una traducción compleja en el plano de la organización y el funcionamiento administrativo ya que si se refiere o se vincula con la seguridad jurídica y la previsibilidad de las normas podemos indicar que el paquete de previsiones que se contienen en los artículos *** de la Ley 39/2015 está muy lejos de la posición que el buen gobierno normativo tiene en otros Ordenamientos más avanzados en estas materias y, sobre todo, en estas prácticas. Si, desde otra perspectiva, lo que se busca es una mínima estabilidad desde la perspectiva de la financiación pública y la actividad de fomento podemos indicar que, pese a la tendencia a la plurianualidad que permitiría aproximar mejor dicho concepto, es lo cierto que toda la normativa en esta materia tiene una enorme de anualidad vinculada a la presupuestación y a su tendencia a que la vinculación de créditos no vaya más allá del ejercicio correspondiente.

Desde esta perspectiva podemos, por tanto, indicar que se trata de principios con un fuerte arraigo en el ámbito económico pero cuya traducción al ámbito jurídico-administrativo y, específicamente, a las normas de organización de las Administraciones Públicas se presentan como complejas.

b) Precaución.

El principio de precaución es, para el derecho público, un terreno complejo.

En realidad, se trata de justificar la anticipación de la actuación administrativa para impedir que se realice el daño cuando el mismo tiene, presumiblemente, la condición de irreparable. No es de extrañar, por tanto, que el principio de precaución haya hecho nido con facilidad en el ámbito de aquellos daños que, por su esencia, tienen aquella condición de irreparabilidad y, desde luego, entre los mismos los de carácter ambiental considerados en su conjunto.

Es cierto que el plano de la dificultad es más o menos complejo en función del plano en el que nos situemos. De esta forma podemos indicar que cuando es el legislador el que asume la consagración o inclusión del principio de precaución porque en este nivel se trata de habilitar a los poderes públicos para determinadas actuaciones que se mueven, precisamente, en el contexto de la prevención y la evitación de las alteraciones de bienes jurídicos que son dignos de protección porque así lo ha querido el legislador sectorial. La precaución, el principio de precaución fuera del contexto, estrictamente normativa resulta complejo porque siempre se sitúa en la línea de la actuación pre-procedimental –ciertamente– compleja y, finalmente, porque sea pre-procedimental o no se funda en una visión especulativa de un daño potencial y no tangible que exige un control sobre la base del principio de proporcionalidad del daño y del sacrificio, terreno en el que la certeza jurídica se mueve con una enorme dificultad.

En la línea que venimos indicando conviene insistir en que, en efecto, la materia ambiental es, especialmente, propicia para la aplicación de este, aunque su controversia está servida.

Con un carácter general debe recordarse que una mácula de principio de precaución anida en el artículo 56 LPAC que admite la adopción de medidas provisionales23 en el curso de un procedimiento, pero, también, lo admite con carácter previo al procedimiento. Específicamente, el apartado 2 del artículo 56 se refiere a estas últimas en los siguientes términos: “… Antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano competente para iniciar o instruir el procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia inaplazable y para la protección provisional de los intereses implicados, podrá adoptar de forma motivada las medidas provisionales que resulten necesarias y proporcionadas. Las medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que proceda.

En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas…”.

Basta, en este punto, con leer lo previsto en el artículo 56.1 para comprender que la ponderación aplicativa –sin duda el gran problema– opera a partir de tres principios: “… proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad”, principios que apuntan, como se ha dicho, al balance de interés pero que, en el plano aplicativo, tiene un marco de dificultades ciertamente complejo.

c) No regresión.

Este principio está pensado en clave de mandato para el legislador. Es el legislador el que debe evaluar las situaciones precedentes para conseguir que las políticas que se vayan arbitrando no sean regresivas, esto es, que no produzcan una pérdida de valores o niveles respecto de los preexistentes en la normativa o en la aplicación precedente.

Se trata, como queda dicho, de un principio rector que emite un mandato al legislador y a los aplicadores de la normativa para conseguir que las nuevas políticas, los nuevos valores no resulten regresivos.

El precepto enlaza de una forma directa con el que se analiza en el apartado siguiente porque las grandes dificultades se presentan, a menudo, en el conocimiento y la realidad sobre qué se considera regresivo porque realmente es un concepto que queda muy condicionado por el conocimiento científico y el estado de la cuestión sobre cada una de las facetas que integran el concepto de medio ambiente.

d) La mejor y más reciente evidencia científica disponible, incluyendo los últimos informes del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), de las Naciones Unidas.

Se incluye aquí una referencia, ciertamente, compleja que viene a llenar o a inspirar el conjunto normativo. El legislador debe asumir en sus normas los están-dares que proceden de la mejor y la más reciente evidencia científica disponible. Es claro que la referencia al IPCC solventa –en gran medida– uno de los problemas esenciales cual es la forma de objetivación de las evidencias científicas. Otro, que no se resuelve solo con la concreción es la propia asunción en la respectiva norma ya que esta técnica de normas en blanco, completadas con referencias científicas cuya certeza cuesta demostrar y, en muchos casos, encontrar es un marco complejo con el que conviven –como pueden– las normas administrativas en temas como la responsabilidad patrimonial sanitaria, ambiental o, en el ejercicio de determinados ámbitos de responsabilidad sectorial de carácter sancionador.

El IPCC fue creado en 1988 para facilitar evaluaciones integrales del estado de los conocimientos científicos, técnicos y socioeconómicos sobre el cambio climático, sus causas, posibles repercusiones y estratégicas de respuestas. Desde su creación ha elaborado cinco informes de evaluación que constan, a su vez, de varios volúmenes. En la 43 reunión de este organismo, se acordó que el Sexto Informe de Evaluación estuviera concluido para 2022, fecha que se considera compatible con la fecha de celebración de la Convención Marco de las Nacionales Unidas sobre el cambio climático24.

El IPCC “es un órgano intergubernamental. Pueden formar parte de él todos los países miembros de las Naciones Unidas y de la OMM. Actualmente, 195 países son miembros del IPCC. El Grupo Intergubernamental de Expertos se reúne por lo menos una vez al año en sesión plenaria al nivel de representantes de los gobiernos en que se toman las principales decisiones sobre el programa de trabajo del IPCC y se elige a los miembros de la Mesa, entre ellos el presidente. Los gobiernos participan también en la exploración del alcance de los informes, la designación de los autores y el proceso de examen, y aceptan, adoptan y aprueban los informes en las sesiones plenarias”25.

e) Calidad y seguridad de suministro de energía.

Este principio, por el contrario, sí forma parte de un acervo común más conocido y simple porque es cierto que el aseguramiento de la calidad y de la seguridad son elementos más convencionales que han encontrado su propia forma de acceso y de incorporación a la vida jurídica española.

A modo de simple recordatorio podemos señalar que la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria dedica la totalidad del Título III de la Ley a la seguridad y la calidad industrial y que esquemas parecidos o similares se han ido proyectado sobre otros ámbitos sectoriales en el marco de sus propias normas.