Читать книгу Derecho financiero y tributario - Francisco M. Carrasco González - Страница 17

La primera de las clases de tributo que aparecen en el artículo 2 de la LGT es la tasa. Para su correcta caracterización es oportuno partir de la forma en que la misma era definida en la Ciencia de la Hacienda clásica. Dentro de este ámbito, la tasa aparece como el instrumento adecuado para la financiación del coste de los servicios públicos de carácter divisible, es decir, con beneficiarios o usuarios directos, identificables caso por caso. Las tasas, a diferencia de los impuestos, se inspiran en el principio del beneficio, según el cual el coste de estos servicios debe satisfacerse, total o parcialmente, mediante una prestación exigida a sus usuarios.

A la hora de traducir este concepto a términos jurídicos, el legislador español ha identificado el elemento diferenciador de las tasas en la estructura de su hecho imponible, es decir, del presupuesto de hecho que hace nacer la obligación de pagar el tributo. En el caso de las tasas, este presupuesto incluye como elemento central una actividad de la Administración que afecta o beneficia especialmente a determinados sujetos. Tradicionalmente, en nuestro ordenamiento, esta actividad que justifica la exacción ha sido, bien la de autorizar un uso especial del dominio público, bien la efectiva prestación de un servicio público.

Puede añadirse que el concepto de tasa se relaciona con la financiación del coste del servicio o con el importe presunto del beneficio que se obtiene por la cesión del aprovechamiento especial del dominio público. No porque el producto de la tasa se encuentre específicamente afectado a dicha financiación (en relación con las tasas rige la regla de la unidad de caja o principio de no afectación, al igual que en el caso de los impuestos), sino en el sentido de que la consideración del indicado coste (o el importe de la utilidad derivada del uso especial) repercute sobre el régimen jurídico de la tasa, de manera singular en lo que concierne a la determinación de su cuantía.

Hechas las anteriores consideraciones, pasamos a la definición legal del concepto de tasa, contenida en el artículo 2.2. a) LGT de la:

«a) Tasas son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho Público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado».

De acuerdo con esta definición, tenemos dos clases de tasas: las exigidas por el uso especial del dominio público y las derivadas de la prestación de servicios o la realización de una actividad que beneficia singularmente al usuario del servicio o al destinatario de la actividad.

EJEMPLO 3

El artículo 20.3 del TRLRHL incluye un amplio listado de tasas que pueden establecer las entidades locales por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local. Por ejemplo, por un vado para acceder a un garaje, que implica la prohibición de aparcar delante del mismo, o por la apertura de una zanja para efectuar el cableado de un barrio. En realidad, en este tipo de tasas tenemos también una actividad de la Administración, pues la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público requieren una autorización administrativa y la tasa se cobra precisamente al obtener dicha autorización.

La segunda categoría de tasas es la que corresponde exigir con ocasión de la prestación de servicios o realización de actividades siempre que se den determinadas condiciones, a las que pasamos a referirnos:

– En primer lugar, es necesario que el servicio se preste «en régimen de derecho público». La redacción original de la LGT en 2003 precisó que esta circunstancia se daba tanto en los casos de gestión directa como indirecta del servicio por el ente público, pero este inciso se suprimió por la Ley 2/2011, de Economía Sostenible. Ello dio lugar a interpretaciones distintas en la doctrina, en el TS (sentencia 23-11-2015, nº rec. 4091/2013) y en la Dirección General de Tributos (Informe 20-5-2016). Para aclarar la situación, la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, ha modificado, además de la Disposición Adicional 1ª LGT (a la que hicimos referencia en el apartado 2 de este capítulo), el artículo 2 de la LTPP y el artículo 20.6 del TRLRHL. Tras la reforma, queda claro que sólo existirá tasa cuando el servicio se preste de forma directa por el ente público, sin recurrir a un ente instrumental o a alguna de las formas de gestión indirecta del servicio público. Así, según el artículo 20.6 del TRLRHL, las contraprestaciones económicas establecidas coactivamente que se perciban por la prestación de servicios públicos, realizada de forma directa mediante personificación privada, o mediante gestión indirecta, no tendrán la condición de tasas, sino de prestaciones patrimoniales públicas de carácter no tributario. En concreto, tienen esta calificación, las exigidas en régimen de concesión, sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de Derecho privada. La calificación como tributo va a depender así de una cuestión formal, de cómo se instrumente la gestión del servicio. Esta circunstancia ha sido considerada conforme con la CE por la STC 63/2019. Según el TC, forma parte del ámbito de configuración del legislador establecer un mecanismo diferente de financiación del servicio y de aportación de los usuarios en función de cómo se gestione y se preste el servicio público. Por tanto, la Constitución no predetermina un modelo único de gestión y de la doctrina constitucional no se infiere que la financiación de los costes asociados a su prestación deba ser siempre tributaria.

La controversia, como veremos, no es intrascendente. Es verdad que, siendo prestación patrimonial de carácter público, tributaria o no, se debe cumplir la reserva de ley, pero esta reserva, como veremos, es relativa, lo que significa que su alcance es distinto (menor) en el caso de prestaciones no tributarias. Asimismo, algunas sentencias del Tribunal Constitucional han señalado que las prestaciones patrimoniales públicas no tributarias no constituyen una expresión concreta del deber de contribuir del artículo 31.1 CE, por lo que no se aplicarían las limitaciones al uso del Decreto-Ley (STC 139/2016), la prohibición de crear tributos mediante Ley de Presupuestos del artículo 134.7 CE (STC 44/2015), o en general, los principios de justicia tributaria del artículo 31.1 CE (STC 167/2016). Estas cuestiones las iremos viendo, con detalle, en otros apartados de esta obra, a los que nos remitimos. Por otro lado, la cuantía de una tasa no puede exceder del coste del servicio, mientras que en el caso de las prestaciones patrimoniales públicas no tributarias no opera este límite y podrían quedar sometidas en algunos casos al control de las Comunidades Autónomas en cuanto a precios autorizados. Otra diferencia se produce en relación a la recaudación, ya que el cobro de las tasas, como del resto de tributos y de derechos de naturaleza pública, puede lograrse a través de un procedimiento administrativo de apremio (ejecutando bienes al deudor), situación que no sería posible en el caso de las prestaciones patrimoniales públicas no tributarias cuando las mismas no sean de titularidad pública, por ejemplo, un pago realizado a una empresa concesionaria.

– El segundo requisito consiste en que el servicio o la actividad que motiva la exacción de la tasa «se refiera, afecte o beneficie de modo particular al obligado» al pago. No cabe exigir tasas por la prestación de servicios que beneficien al conjunto de la colectividad, como, p. ej., la limpieza de las vías públicas o la vigilancia pública en general (véase art. 21.1 TRLRHL).

– Aparte de los anteriores requisitos, es necesario que se dé alguna de las siguientes condiciones: i) que el servicio no sea de solicitud voluntaria, es decir, que sea de solicitud obligatoria (como sucede en el caso de la expedición del DNI) o que se preste sin necesidad de solicitud (como es el caso de la tasa de recogida de basuras); ii) que el servicio no se preste en concurrencia con el sector privado, sino en régimen de monopolio.

A este respecto se imponen, sin embargo, algunas precisiones adicionales. Debemos hacer notar, en primer lugar, que cuando se habla de solicitud no voluntaria, hay que entender que entran en esta categoría, no solamente los supuestos de servicios formalmente obligatorios, sino también aquellos que, sin serlo formalmente, lo son de hecho, por su carácter esencial e imprescindible para la vida en sociedad. Por lo que hace a la situación de monopolio o no concurrencia, no es necesario que se trate de un monopolio legal, sino que basta con que, de hecho, no exista concurrencia.

Estas dos precisiones que acabamos de hacer no se contienen en el texto de la LGT, pero sí en el TRLRHL y derivan de la jurisprudencia constitucional (STC 185/1995). En el artículo 20 TRLRHL, al caracterizar las tasas, se especifica, en cuanto al requisito de la no voluntariedad, que no se considerará voluntaria la solicitud o la recepción por parte de los administrados, no sólo cuando venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias, sino también cuando los bienes, servicios o actividades requeridos sean imprescindibles para la vida privada o social del solicitante. En cuanto al requisito del régimen de monopolio, lo decisivo es que se trate de servicios o actividades que no se presten o realicen por el sector privado, esté o no establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente, es decir, que puede ser un monopolio legal o de hecho.

EJEMPLO 4

El art. 20.4 TRLHL incluye un amplio listado de tasas que pueden exigir las entidades locales por la prestación de servicios o la realización de actividades. Para ello, es necesario que se den las condiciones que hemos comentado. Así, por ejemplo, una guardería infantil que se gestione directamente por el Ayuntamiento daría lugar a una tasa, aunque haya competencia del sector privado, por considerarse un servicio imprescindible para la vida privada o social. En cambio, si la guardería la gestiona una empresa privada, por concesión del Ayuntamiento, el importe sería una prestación patrimonial pública no tributaria.

Recapitulando, podemos decir que lo que caracteriza a la tasa como tal tributo es la coactividad que se deriva de la forma en que se presta el servicio: en régimen de solicitud o de recepción obligatoria, de manera que el sujeto ni siquiera es libre de realizar o no el hecho imponible; o bien en régimen de monopolio, lo que significa también un elemento de coactividad, al no poder el usuario elegir entre diversos prestadores del servicio de que se trate. Esta misma situación es la que se da en el caso de las tasas por utilización del dominio público, que sólo el ente público titular del tal dominio puede autorizar. Sin embargo, debemos añadir que, aunque la tasa, como tal tributo, sea una prestación coactiva, esta coactividad está modulada por un cierto elemento de bilateralidad, incluso de contraprestación, aunque ésta no sea, desde el punto de vista técnico-jurídico, asimilable a la bilateralidad propia de los contratos sinalagmáticos. Así lo ha manifestado el Tribunal Supremo: «el concepto de tasa ha ido tradicionalmente ligado a la idea de contraprestación» (STS de 30-11-2002, rec. nº 3848/1997). Si, a pesar de esta bilateralidad, podemos hablar de coactividad es por las circunstancias que acompañan a la prestación del servicio o a la autorización para uso especial del dominio público, como hemos indicado hace un momento. Circunstancias que colocan a una de las partes en posición de preeminencia sobre la otra.