Читать книгу Instituciones, sociedad del conocimiento y mundo del trabajo - Gonzalo Varela Petito - Страница 28

Durante los años sesenta y setenta se originó un amplio debate sobre los factores que explican la creación y difusión de capacidades tecnológicas. La literatura económica más ortodoxa atribuyó a la demanda de tecnología y conocimiento proveniente del sector productivo un papel determinante en el desarrollo de las capacidades tecnológicas de un país o una industria. Por otra parte, la posición más cercana al mundo científico opinaba que fuese la oferta de tecnología y conocimiento, proveniente fundamentalmente del sector público, el motor de impulsión para la generación de mecanismos de creación y difusión de conocimiento (Schmookler, 1962; Rosenberg, 1976; Mowery y Rosenberg, 1979; Freeman, 1982; Dosi, 1984; Walsh, 1984).

A partir de los años ochenta se reconoció, con base en experiencias empíricas, que la capacidad tecnológica está asociada a un conjunto de interacciones y acciones que van más allá de los simples incentivos demand pull (provenientes de la demanda) o technology push (resultantes de la oferta de conocimiento) (Cimoli y Della Giusta, 2000). Desde ese entonces la innovación pasó a ser definida como un proceso interactivo, que vincula a agentes que se desempeñan conforme a los incentivos provenientes del mercado, como las empresas, con otras instituciones que actúan de acuerdo con estrategias y reglas que no responden a esos mismos mecanismos de mercado. El conjunto de agentes, instituciones y normas en el que se apoyan los procesos de incorporación de tecnología se ha denominado sistema de innovación; generalmente sistema nacional de innovación (SNI). Es el SNI el que determina el ritmo de generación, adaptación, adquisición y difusión de conocimientos tecnológicos en todas las actividades productivas (Freeman, 1987; Lundvall, 1992; Nelson, 1993).

Según este enfoque, se considera que los principales componentes de un sistema nacional de innovación se presentan y están articulados en tres niveles diferentes y que cada uno de ellos ofrece un marco distinto para elaborar y promover las políticas económicas (Cimoli y Dosi, 1995). En primer término, las empresas y el sistema productivo son un recipiente crucial (aunque no exclusivo) de conocimientos, que en buena medida están incorporados en rutinas operacionales y que con el paso del tiempo sufren modificaciones según reglas de conducta y estrategias de mayor nivel (actividades de investigación, decisiones de integración vertical y diversificación horizontal, etc.). En segundo lugar, las mismas empresas participan en redes, y mediante ellas, se vinculan a otras empresas, así como a instituciones sin fines de lucro, organismos del sector público, universidades y organizaciones dedicadas al fomento de las actividades productivas. Tanto las características de articulación de las redes como las políticas dedicadas a mejorar el entorno en que se desarrollan las actividades científicas y tecnológicas cumplen un papel fundamental respecto de las empresas, al fortalecer o restringir las oportunidades de mejorar sus capacidades tecnológicas. Por último, en el ámbito más amplio del país, las conductas microeconómicas quedan enmarcadas en redes, donde se produce el conjunto de efectos macroeconómicos, relaciones sociales, reglas y restricciones políticas.

La generación y adopción de conocimiento y tecnología constituye así un proceso de carácter sistémico y de interacción en redes que depende de un conjunto de sinergias y externalidades de diversas clases que va más allá de los incentivos provenientes de la oferta y la demanda de conocimiento. Bajo este enfoque, las oportunidades y los obstáculos tecnológicos, las experiencias y habilidades, adquiridas por los diferentes agentes del sistema de innovación y que fluyen a través de éste de una actividad económica a otra, establecen un contexto específico para cada país o región, que hace necesario, en el ámbito tecnológico, el diseño y coordinación de una amplia variedad de políticas e instrumentos.

Con el proceso de apertura y globalización la importancia de las redes dentro de los sistemas económicos se hace más relevante tanto en los procesos de organización y gestión de la producción, como en la generación, difusión y acumulación de conocimiento y capacidades tecnológicas; en efecto, la accesibilidad al conocimiento, codificado y no codificado depende del posicionamiento estratégico de los agentes en la redes y del tipo de especialización asignado a cada actor por los vértices de la jerarquía. La inserción en una posición dominante en la jerarquía de las redes garantiza a las empresas el dominio de los mecanismos de decodificación y de traducción del conocimiento que les brinda una ventaja en términos de capacidad para generar dinámicas de aprendizaje y de acumulación de conocimiento. Por el contrario, la exclusión de las redes o una posición marginal en las mismas (que resulta del modelo de especialización de los procesos productivos) constituye una barrera que impide la posibilidad de aprovechar las ventajas dinámicas relacionadas con la creación y difusión del conocimiento.

Las consideraciones antes expuestas, sobre la accesibilidad y apropiación del conocimiento, modifican radicalmente la idea de que el conocimiento es un bien público disponible y accesible por la mayor parte de los agentes. El conocimiento, según este nuevo enfoque, se equipara a un bien club; es decir, a un activo no rival en el consumo pero excluible en la utilización (Cimoli, 2002; Yoguel, 2003). Así, sólo los agentes que participan en las redes y que gozan de una posición dominante en las jerarquías de las mismas pueden acceder al conocimiento y generar dinámicas virtuosas de aprendizaje. Esta visión del cambio tecnológico reconoce que las políticas para la creación y difusión del conocimiento deben combinar estrategias que fomenten tanto la oferta como la demanda, bajo la hipótesis de que la aplicación óptima de las políticas es un proceso no determinista de constante prueba y error. Además, el diseño y la coordinación de políticas horizontales, selectivas y de intervención en las redes, y cadenas productivas, es una condición necesaria para competir exitosamente en los mercados globales.

A partir de esta concepción de la innovación tecnológica, que va más allá del papel que se atribuye a la oferta y a la demanda, y que reconoce la importancia estratégica de las interacciones y de las redes, se analizarán las diferentes políticas tecnológicas, diseñadas y establecidas en América Latina a partir de los años de la industrialización por sustitución de importaciones (ISI).

Durante el periodo de la ISI los gobiernos latinoamericanos adoptaron un modelo de intervención dirigido a expandir la capacidad productiva y a crear una capacidad tecnológica autónoma mínima. En los últimos años, en línea con los procesos de reformas estructurales, se introdujeron cambios significativos en el diseño y en los instrumentos de las políticas. Junto con las reformas se adoptaron modelos de intervención orientados al establecimiento de políticas más horizontales que privilegiaran los incentivos provenientes de la demanda del sistema productivo. Simultáneamente se reformaron la infraestructura institucional y las rutinas organizacionales en gran parte de las instituciones dirigidas a fomentar la ciencia y la tecnología. A lo largo del análisis se pondrá en evidencia que el modelo de intervención surgido posteriormente a las reformas estructurales siguió fundamentándose, al igual que el modelo anterior, en una lógica de tipo lineal y mantuvo invariada (o, en algunos casos, debilitó) la capacidad institucional de la región en la formulación y corrección de las políticas tecnológicas.

El trabajo se divide en cuatro secciones. En la primera se analizan las políticas de ciencia y tecnología (CT) en el periodo de la ISI. La segunda sección examina los cambios de las políticas a partir de las reformas económicas y de la mayor integración de las economías latinoamericanas en el circuito del comercio internacional. La tercera sección resume brevemente las principales características y novedades introducidas en años recientes con los fondos sectoriales. La última sección concluye y presenta un modelo de intervención dirigido a mejorar la capacidad tecnológica local y a optimizar el reposicionamiento de los agentes locales en las redes globales de producción.