Читать книгу Instituciones, sociedad del conocimiento y mundo del trabajo - Gonzalo Varela Petito - Страница 31

El elemento más novedoso de las políticas de CT desarrolladas en América Latina a lo largo de los años noventa fue la modificación y la introducción de distintos instrumentos financieros de soporte a la realización de las actividades de CT.

En la mayoría de los países se introdujo una combinación de dos instrumentos financieros: los fondos sectoriales (el elemento novedoso) y los incentivos fiscales (el componente tradicional del apoyo financiero) (Casalet, 2003; Jaramillo, 2003; Pacheco, 2003; Vargas Alfaro y Segura Bonilla, 2003; Yoguel, 2003).

Los fondos persiguen dos objetivos principales: 1) la creación y fortalecimiento de un mercado de servicios tecnológicos para proporcionar servicios —entre otros, consultorías específicas y oferta de asistencia técnica y capacitación y formación de recursos humanos— en línea con las exigencias del sector productivo y 2) el fortalecimiento de las capacidades de I&D de las universidades, de los centros de investigación y de las empresas.

La forma de acceso a los recursos y la modalidad de administración de los fondos de CT no fueron homogéneos en los países de la región. Se pueden identificar a grandes rasgos dos modelos distintos: uno basado en la demanda, y el otro, más complejo, que hace hincapié en la coordinación entre el lado de la oferta (las academias y los centros de investigación) y el lado de la demanda (el sector productivo) (véase cuadro 2.1). En ambos casos se desarrollaron sistemas de apoyo financiero compuestos por fondos administrados por varios entes, cada uno con distintos objetivos y beneficiarios, y cada uno con diferentes modalidades de otorgamiento de los recursos.

Cuadro 2.1. El sistema de los fondos de apoyo a la CT en América Latina
Tipo de fondo	Características	Debilidades
Subsidio a la demanda	– Recursos públicos (presupuesto) y de organismos internacionales– Horizontalidad– Se asigna por concurso y valuación– Asignación directa a los beneficiarios	– Contribuye a aumentar la heterogeneidad– Beneficia a los agentes más proactivos y con mayor capacidad tecnológica, excluyendo a los más débiles
Coordinación entre oferta y demanda	– Recursos provenientes de los sectores productivos con mayor renta– Se asignan según una estrategia compartida (comunidad científica, empresarios, ministerios)– Selectividad sectorial– Coordinación universidad-empresa	– Complejidad en la coordinación y superposición de intereses entre ministerios– Dados los montos elevados se producen conflictos en la gestión

El modelo de subsidio a la demanda, presente en Argentina, Chile, Costa Rica y México prevé la asignación de los recursos de los fondos con base en mecanismos de solicitación directa de los beneficiarios: empresas o centros de investigación. En un contexto fuertemente heterogéneo, como es el latinoamericano, la instauración de un modelo de fomento y soporte a las actividades de CT e I&D orientado a la demanda, presenta el gran inconveniente de poder transformarse en un elemento que fomenta la persistencia, o incrementa el grado de heterogeneidad presente en la estructura productiva. En efecto, al supeditar la obtención de apoyo financiero para la realización de actividades de I&D y CT a la demanda de las mismas empresas o instituciones de CT se crea una situación en la que sólo los agentes más proactivos en términos tecnológicos, más modernizados o que más valoran la adquisición de capacidades tecnológicas, sean los que tengan mayores incentivos para activarse y acceder a los mecanismos de soporte financiero. Por lo tanto, se puede incrementar el grado de heterogeneidad inicial, puesto que son los agentes que ya gozaban de una ventaja en términos de CT los que gracias al apoyo recibido, acaban por incrementar sus esfuerzos tecnológicos.

En general, se genera una paradoja en la que los fondos de soporte para las actividades de CT seleccionan automáticamente, entre los potenciales beneficiarios, los agentes más adelantados en términos de CT e I&D, ya que son ellos los que tienen mayores posibilidades de beneficiarse del apoyo. Asimismo, el sistema de fondos orientados a la demanda presenta otra debilidad estructural: al ser supeditados a la demanda de los beneficiarios, su eficacia depende de una efectiva política de sensibilización y promoción. En efecto, se necesita una política de sensibilización para difundir y promover la existencia de esos fondos entre los agentes interesados. En realidad, el escaso desempeño de este sistema de fondos se puede también asociar al hecho de que muchos potenciales beneficiarios ignoraban la existencia de esas posibilidades de soporte financiero (Yoguel, 2003; Jaramillo, 2003).

La tesis de la escasa eficiencia operativa de los mecanismos de apoyo orientados sólo por la demanda encuentra respaldo también en el análisis del caso colombiano (Jaramillo, 2003). En Colombia, el sistema de apoyo a la innovación en el sector empresarial, desarrollado con el objetivo de incrementar las competitividades de las empresas nacionales en los mercados mundiales, se compone de dos mecanismos de financiación: 1) asignación de recursos públicos para el fomento de la demanda y de la oferta de CT y 2) instrumentos de incentivo del mercado financiero y de capitales que, sin embargo, han sido de escaso impacto y poco desarrollados. Los subsidios a la demanda no sólo fueron modestos en términos de recursos ofrecidos, sino que además fueron muy poco utilizados debido a la baja demanda generada por la estructura productiva a causa de la escasa propensión a la inversión del empresariado local.

Al mismo tiempo, junto a los fondos, se modificaron y se introdujeron, por medio de leyes y decretos, ulteriores instrumentos de fomento a las actividades de I&D y CT: los incentivos fiscales. Se creó un sistema de deducciones fiscales y créditos fiscales por gastos en determinadas actividades de CT e I&D por categorías de agentes. Sin embargo, se registró una subutilización de los incentivos previstos, debido a los altos costos de transacción asociados, a la falta de una cultura de la innovación en el tejido empresarial latinoamericano y a la ausencia de una política de sensibilización orientada a la difusión de información sobre dichos sistemas de apoyo financiero (Jaramillo, 2003; Yoguel, 2003).

En conclusión, se puede afirmar que los recursos otorgados por medio de los fondos orientados a la demanda y de los incentivos fiscales resultaron en acciones por debajo de lo deseable de la política tecnológica, con menores niveles de montos concedidos de los previstos. Asimismo, aportaron escasos recursos a la realización de actividades de investigación y modernización tecnológica.

El sistema de instrumentos de apoyo a las actividades de CT e I&D introducido en Brasil entre 1999 y 2002, representa el caso más novedoso en el panorama de los fondos regionales. El modelo brasileño coordina y vincula el lado de la demanda con el de la oferta mediante un sistema de administración conjunto de los recursos. La introducción del sistema de fondos sectoriales e incentivos fiscales para las actividades de CT respondió a la necesidad de armonizar la política de CT con la política industrial, así como al objetivo de superar las asimetrías entre sector académico y empresarial en los esfuerzos de innovación (Pacheco, 2003).

El sistema de los fondos en Brasil es complejo y articulado y representa un avance en el proceso de aprendizaje del diseño de las políticas de CT en la región. En primer lugar, se trata de un modelo orientado al desempeño y a los resultados, que prevé una participación conjunta de distintos actores, como son las universidades, los centros de investigación y el sector privado en general. En efecto, los fondos brasileños se administran según una visión estratégica, compartida y orientada a los resultados a través de comités de gestión en los cuales participan tanto los ministerios sectoriales y de CT y la comunidad académica como el sector empresarial.

El modelo de los fondos brasileños es lo que se puede llamar un modelo de oferta y de coordinación. Este sistema se compone de 14 fondos; 12 fondos correspondientes a 12 sectores considerados estratégicos y que disponen de una renta suficientemente elevada para financiar las actividades de CT —como el sector petrolero, el energético, el de los transportes terrestres y el de las telecomunicaciones—, y dos fondos transversales, uno, el Fondo Verde-Amarillo, instituido con el objetivo de fomentar de la cooperación entre los organismos de investigación y las empresas, y un fondo horizontal que subsidia el mantenimiento y la modernización de la infraestructura tecnológica de las universidades y organismos de CT. En el caso de los 12 fondos sectoriales, los recursos provienen directamente de la renta generada en los mismos sectores, conforme a lo establecido en las leyes de constitución de los fondos. Por ejemplo, en el caso del CT-petro —el fondo sectorial del petróleo— los recursos provienen de las royalties de la producción de petróleo y gas natural, mientras que en el caso del CT-energ —el fondo sectorial para la energía— se destina al fondo entre 0.75 y 1% del ingreso neto de las empresas concesionarias de generación, transmisión y distribución de energía eléctrica. El fondo Verde-Amarillo se financia por medio de las contribuciones, en forma de royalties, de las empresas que detienen licencias de uso o que adquieren conocimiento tecnológico del exterior y el fondo CT-infra —el fondo para la infraestructura de CT— está constituido por un porcentaje de los recursos destinados a los demás fondos sectoriales.

Es de notar que cada fondo es administrado por un comité de gestión compuesto por miembros del ministerio de CT, de los ministerios sectoriales, de las agencias reguladoras, de la comunidad científica y académica y del mundo empresarial. Este sistema de fondos, que privilegia la coordinación entre los varios actores del SNI, presenta innegables ventajas, sobre todo respecto del sistema de fondos orientados sólo a la demanda. En este caso, se supera la visión lineal del proceso de innovación y se adopta un enfoque más complejo y articulado del proceso de acumulación y desarrollo de capacidades tecnológicas. Se insiste en la coordinación entre los distintos agentes del SNI y por medio del mecanismo de financiación se vinculan las empresas con el desarrollo de las actividades de CT.

Este modelo sin embargo no carece de límites. La complejidad del mecanismo, la posible superposición de intereses entre los varios ministerios presentes en los comités de gestión y la necesidad de llegar a acuerdos entre diferentes actores producen problemas de coordinación que pueden comprometer el manejo eficiente de los fondos. No obstante, el modelo brasileño representa una evolución en las capacidades latinoamericanas de diseñar y establecer políticas tecnológicas.