Читать книгу Instituciones, sociedad del conocimiento y mundo del trabajo - Gonzalo Varela Petito - Страница 32

Como se ha evidenciado en la primera sección, en los años de la industrialización por sustitución de importaciones, el sector público jugó un papel central en la creación de la infraestructura institucional del sistema de CT y en el desarrollo productivo y tecnológico. El modelo de intervención era de carácter lineal desde la oferta estatal hacia el sistema productivo y la oferta institucional era marcadamente selectiva. A partir de las reformas, los mecanismos de innovación siguen siendo determinados por un modelo lineal, pero la dirección se ha invertido hacia incentivos a la demanda. Tras las reformas, se ha privilegiado la intervención basada en políticas tecnológicas horizontales y de subsidio a la demanda. Los instrumentos dirigidos a estimular a las organizaciones a relacionarse con el sistema productivo fueron generalmente asociados a la creación de nuevos organismos o a la transformación de los existentes en “vendedores” de servicios.

Mientras que las políticas tecnológicas del periodo de industrialización por sustitución de importaciones excluyeron las necesidades del sector productivo privado para poder competir en el escenario internacional, las políticas durante el periodo de las reformas, ante una creciente apertura y privatización de la economía, si bien pusieron el énfasis en el lado de la demanda y en el sector productivo, no consiguieron incentivar la demanda de las empresas. De hecho, el aparato productivo de la región se insertó en redes de producción internacional y se especializó en procesos productivos que demandan poco conocimiento, al tiempo que su poca demanda tecnológica se orientó principalmente a empresas e instituciones localizadas en las economías más avanzadas.

Cuadro 2.2. Una síntesis de las políticas tecnológicas
Industrialización por sustitución de importaciones	A partir de las reformasestructurales
Modelo lineal de oferta selectiva Enfoque: sector estatal como proveedor de CT– Patrón lineal y top-down de difusión del conocimiento– Adopción de políticas de oferta institucional centralizada y selectiva– Predominancia del sector público y del mundo científico en la gestión de las organizaciones de CT	Modelo lineal orientado al fomento de la demandaEnfoque: sector privado como demandante de CT– Patrón lineal y bottom-up de difusión del conocimiento– Adopción de políticas horizontales y de fomento a la demanda– Introducción y predominancia de los mecanismos de mercado en la gestión de las organizaciones de CT

En efecto, la dificultad de la estructura productiva local de generar y demandar conocimiento se explica en parte por la posición ocupada por las empresas latinoamericanas en las redes de producción global. Por ser parte de los sistemas internacionales de producción integrada (SIPI), o a causa de la creciente ola de fusiones y adquisiciones (FA) directas hacia las empresas de la región, la mayor parte de las empresas de América Latina se especializa en los segmentos productivos de baja generación de conocimiento, mientras que los vértices de las jerarquías de las redes, localizados principalmente en los países desarrollados, lideran los procesos de creación y acumulación de conocimiento y capacidades tecnológicas (Cimoli, 2002).

Por lo tanto, si bien la integración en los circuito de los SIPI permite la generación de economías de escala en la producción y en la generación de conocimiento, las características de la estructura productiva regional determinan que al insertarse en esos sistemas los países de América Latina disminuyen los esfuerzos tecnológicos y de adaptación de productos y procesos al medio local, en favor de acomodar bienes y servicios. Se reduce así significativamente el desarrollo de capacidades tecnológicas locales que podrían ser derivadas de esos mismos esfuerzos adaptativos.

Al recordar que los esfuerzos de adaptación al medio local eran parte importante del modelo de comportamiento tecnológico de la etapa de la sustitución de importaciones, queda claro que la transición al mundo de los SIPI entraña un cambio de gran envergadura en el patrón de generación y difusión de conocimiento. En efecto, en el presente contexto de economías abiertas y liberalizadas, la participación en las redes globales de producción y el posicionamiento estratégico en estas mismas redes se profundiza y se tornan un factor determinante del comportamiento de las empresas. Por desgracia, estas transformaciones ocurren a menudo a expensas de la inhibición de las capacidades tecnológicas nacionales o incluso de la disminución de la densidad de las redes de vinculaciones locales internas.

La inserción en los circuitos del comercio internacional ha implicado la transferencia al exterior de las funciones de ingeniería y las actividades de I&D previamente realizadas por las empresas locales. Las empresas de la región han sido relegadas en los tramos más simples de los procesos productivos globales, generalmente asociadas a tareas de montaje (maquila) o a las primeras etapas del procesamiento de recursos naturales, dejando tanto el diseño de productos como la búsqueda de nuevos procesos productivos en manos de las casas matrices extranjeras. Al mismo tiempo, la privatización de las empresas estatales de servicios públicos ha llevado al cierre de los departamentos técnicos y a la reducción de los gastos locales de ingeniería en campos como la energía, las telecomunicaciones y el transporte. Los nuevos operadores extranjeros activos en dichos sectores están introduciendo en la región nuevas tecnologías de producto, de proceso y de organización del trabajo, originadas en sus respectivas casas matrices o desarrolladas por los proveedores internacionales de insumos intermedios y servicios a la producción. Se asiste, por lo tanto, a un rápido proceso de modernización que, sin embargo, presenta el defecto de no estar basado en esfuerzos locales de I&D y en servicios nacionales de ingeniería, y que por sus mismas características contribuye a incrementar la heterogeneidad estructural interna de la región.

El libre funcionamiento de los mercados internacionales no garantiza la automática creación de capacidades de aprendizaje dinámicas. De ahí surge la necesidad de aplicar y coordinar políticas que permitan modificar esa tendencia. La combinación y coordinación de políticas horizontales, verticales (y selectivas) y de reposicionamiento en las redes de producción global llevaría a una práctica menos ideológica y más en línea con las acciones de las economías más exitosas (Commission of the European Communities, 2002 y 2003). En el cuadro 2.3 se detallan las tres tipologías de políticas que hoy en día aparecen como el conjunto necesario para articular los sistemas nacionales de innovación y generar capacidades tecnológicas locales.

Cuadro 2.3. La articulación de las políticas tecnológicas
Políticas tecnológicas	Objetivos	Acciones
Horizontales	Difusión de bienes públicos y disminución de fallas de mercado estáticas	Educación y calificación de mano de obra; infraestructura; regulación y certificación de la calidad; aprovechamiento de redes científicas y tecnólogos radicados en el exterior.
Verticales	Creación y reconversión de sectores	Promoción de procesos de aprendizaje.Fomento de competencias específicas.Vinculación universidad-empresa en un modelo no lineal de innovación; generación de externalidades positivas (fallas dinámicas de mercado y acumulación tecnológica).
Selectivas	Reposicinamiento en jerarquías de red	Desarrollo y utilización de instrumentos que mejoren la relación proveedor cliente, de naturaleza privada-privada y público-privada.Transformación de la generación y circulación de conocimiento en ventajas competitivas dinámicas de la red.Desarrollo de las funciones de traducción y de articulación entre empresas e instituciones

La región enfrenta el desafío de avanzar hacia un modelo de política más pragmático, menos determinista y que incorpore la interacción entre oferta y demanda en el proceso de innovación. La literatura empírica sobre el tema y la experiencia de las economías más desarrolladas reconocen que: 1) el proceso de generación de conocimiento no es lineal, 2) el proceso de producción requiere del aporte de la ciencia y de los investigadores y del mercado y la demanda para aplicar tecnología a la producción, 3) el conocimiento es específico y requiere acumulación de aprendizaje y competencias sectoriales, y 4) la generación de conocimiento es un proceso de prueba y error donde los resultados no están garantizados ex ante. Un ejemplo de visión estratégica que empieza a incorporar esos elementos en su diseño son los fondos tecnológicos sectoriales y su integración a la política fiscal. El modelo de intervención sectorial en Brasil es novedoso por su capacidad para superar los problemas de la aplicación de las políticas de oferta y demanda. La utilización de las utilidades de las empresas que operan en sectores estratégicos (y fuertemente concentrados) permite superar las restricciones presupuestarias que tienen la mayor parte de los países de la región. Al mismo tiempo incentiva la construcción institucional de la relación entre oferta y demanda de conocimiento. En la elaboración y ejecución de los proyectos participan las empresas, los científicos y el sector público, que fija las reglas y los mecanismos de utilización de los fondos.

La ejecución de estas políticas requiere un modelo adaptado a la capacidad institucional y a la complejidad productiva de cada país (véase la figura 2.1). Las políticas horizontales que garanticen la difusión de bienes públicos son necesarias para desarrollar capacidad de aprendizaje y adaptación tecnológica. Las políticas verticales y selectivas permiten desarrollar conocimientos básicos y encadenamientos entre instituciones de CT y empresas, para el desarrollo de capacidades productivas. Además, las políticas selectivas permiten el reposicionamiento en la jerarquía de las redes para aumentar la capacidad de generar y demandar conocimiento.

En la medida en que los países desarrollen estructuras productivas más complejas y evolucionen hacia un modelo de especialización que demanda más conocimiento, mejorarán y se desarrollarán al mismo tiempo sus capacidades institucionales; así los países podrán extender el dominio de sus políticas y desarrollar políticas verticales y selectivas conjuntamente con las horizontales para llegar a poner en práctica un modelo de intervención en línea con aquellos de las economías más avanzadas.

Figura 2.1. Capacidad institucional y actuación de las políticas