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Zunächst bietet sich eine historische Bestimmung[454] des Gebührenbegriffs an. Schon früh spielte das Kriterium der „Gegenleistung“, welche die Steuer nach §§ 1 RAO und 3 Abs. 1 AO gerade nicht erfüllen darf, eine besondere Rolle. In Anlehnung an die Reichsabgabenordnung und an die – sie später ersetzende – Abgabenordnung 1977, enthalten die Kommunalabgabengesetze der Länder[455] eine Definition der Gebühr. Beispielhaft formuliert etwa § 4 Abs. 2 KAG NRW[456]: „Gebühren sind Geldleistungen, die als Gegenleistung für eine besondere Leistung – Amtshandlung oder sonstige Tätigkeit – der Verwaltung (Verwaltungsgebühren) oder für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen und Anlagen (Benutzungsgebühren) erhoben werden.“

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Die Definition des KAG NRW, welche bereits unterschiedliche Gebührentypen aufzählt, verdeutlicht den Gegenleistungscharakter dieser Kausalabgabe. Danach kann die Gebühr nur eine Gegenleistung für die Inanspruchnahme staatlicher Leistungen sein. Ob auch für staatliches Handeln, das nur Kosten „provoziert“[457] und eben keinen Gegenleistungscharakter hat, ebenfalls Gebühren erhoben werden können, bestimmt diese Legaldefinitionen nicht. Ebenso wenig enthält die Definition greifbare materielle Kriterien für die Gebührengestaltung; man spricht daher auch vom formellen Gebührenbegriff.