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Demokratieprinzip

Art. 10 Abs. 1 EUV bestimmt, dass die Arbeitsweise der Union auf der repräsentativen Demokratie beruht. Das Modell des BVerfG, wonach die Realisierung des Volkswillens am besten durch eine gesetzlich gebundene und hierarchisch geführte Verwaltung erfolgt[250], reicht für das komplexe Zusammenspiel der verschiedensten Akteure im Verwaltungsverbund nicht aus. Die Analyse der demokratischen Legitimationsstränge für die verschiedenen Arten des Verwaltungsvollzugs führt zu je unterschiedlichen Legitimationselementen.[251] Aufgrund des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung nach Art. 5 Abs. 1 S. 1 EUV hat jegliches Handeln der EU-Organe zumindest eine sachlich-inhaltliche Legitimation in den Verträgen, die auf die demokratisch legitimierten Entscheidungsträger in den Mitgliedstaaten zurückzuführen ist.

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Legitimation im Verwaltungsverbund

Soweit Verwaltungshandeln auf Sekundärrechtsakten beruht, die im Gesetzgebungsverfahren ergangen sind, leitet sich die demokratische Legitimation unmittelbar vom Parlament und mittelbar vom Rat ab. Rechtsakte des Rates sind zumindest mittelbar demokratisch legitimiert. In Bezug auf Agenturen ist die Unterscheidung zwischen politischem und rechtlich gebundenem Ermessen von Bedeutung: Die Übertragung von ersterem ist unzulässig, während letzteres angesichts der dann möglichen rechtlichen Kontrolle erlaubt ist.[252] Rechenschaftspflichten der Kommission gegenüber Rat und Parlament im Rahmen der Haushaltsverantwortung und des Haushaltsentlastungsverfahrens bilden weitere legitimationsstiftende Elemente. In Bezug auf die transnationalen Verwaltungsakte tritt zur sachlichen Legitimation durch die Rechtsgrundlagen und die personelle Legitimation der staatlichen Beamten die Legitimationsvermittlung durch die gerichtliche Kontrolle der nationalen wie der Unionsgerichte. Unabdingbar ist darüber hinaus gegenseitiges Vertrauen in die Kompetenz und Objektivität der jeweiligen mitgliedstaatlichen Verwaltungen.[253] In allen Vollzugsformen ist Transparenz und Verantwortungsklarheit sowie Rechtsschutz ein wichtiger legitimationsstiftender Faktor.[254]

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Kein strukturelles Legitimationsdefizit

Betrachtet man die Instrumente der politischen, finanziellen und rechtlichen Kontrolle[255], wie sie in unterschiedlicher Kombination im europäischen Verwaltungsverbund zum Einsatz kommen, so lässt sich ein strukturelles Legitimationsdefizit nicht feststellen, auch wenn Verbesserungen in einzelnen Konstellationen nötig sein mögen.