Читать книгу Lecciones Fundamentales de Derecho Administrativo - José Miguel Bueno Sánchez - Страница 67

La plena sumisión de la Administración al control jurisdiccional está compensada en nuestro sistema normativo por importantes contrapartidas. Su integración en un poder público constitucional (artículo 97 de la Norma Fundamental) determina que el ordenamiento atribuya importantes potestades coactivas y ordenadoras a la Administración sobre el conjunto de la sociedad y, de otra parte, un conjunto de especialidades procesales y exenciones en su actuación frente a los órganos del Poder Judicial. Las más importantes son:

A) El poder de autotutela administrativa. García de Enterría y Tomás Ramón Fernández ejemplificaron claramente el poder de autotutela administrativa al compararlo con la situación de los sujetos privados. La posición de los sujetos privados en relación a la Justicia está presidida por el principio de paz jurídica. Las pretensiones entre privados no pueden ser impuestas directamente por los particulares sino que, en virtud de la llamada heterotutela privada, se exige a los privados acudir a los Tribunales a falta de cumplimiento voluntario de las obligaciones jurídicas. En el caso de la Administración, en cambio, ésta no precisa acudir a los Tribunales ni para que se declaren determinados derechos y obligaciones ni para poderlos ejecutar coactivamente en virtud, de la llamada autotutela administrativa que tiene dos vertientes, la declarativa y la ejecutiva11):

- Autotutela declarativa, consistente en la potestad de la Administración de emitir declaraciones o decisiones capaces por sí mismas de modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas sin el concurso de los órganos judiciales y con independencia del consentimiento o colaboración del sujeto destinatario de aquellas. Conforme al artículo 39.1 de la Ley 39/2015 «Los actos de las Administraciones Públicas sujetos a Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa».

- Autotutela ejecutiva, consistente en la potestad de la Administración de llevar a la práctica sus propias decisiones, llegando incluso a la coacción en caso de resistencia de sus destinatarios, sin tener que contar para ello con la intervención de los Tribunales. El artículo 99 de la Ley 39/2015 es explícito: « Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constitución o la Ley exijan la intervención de un órgano judicial».

B) Las especialidades procesales. Siguiendo a Santamaría Pastor, se pueden distinguir dos tipos de especialidades o prerrogativas jurisdiccionales:

- Las particularidades previstas para la ejecución de las sentencias judiciales. En el caso de condenas al pago de cantidades, conforme al artículo 23 de la Ley 47/2003, la ejecución de la sentencia «corresponderá al órgano administrativo que sea competente por razón de la materia, sin perjuicio de la posibilidad de instar, en su caso, otras modalidades de ejecución de acuerdo con la Constitución y las leyes», sin que los Jueces y Tribunales puedan dictar providencia de embargo ni despachar mandamiento de ejecución contra determinados bienes y derechos patrimoniales afectos materialmente a un servicio o función pública. Existen igualmente obligaciones formales específicas para las providencias y mandamientos de ejecución (artículo 73 de la Ley 47/2003). Asimismo, el artículo 24 de la Ley 47/2003 prevé una regla específica sobre los intereses de mora procesal al señalar que «Si la Administración no pagara al acreedor de la Hacienda Pública estatal dentro de los tres meses siguientes al día de notificación de la resolución judicial (...) habrá de abonarle el interés legal fijado en la Ley de Presupuestos para el ejercicio correspondiente sobre la cantidad debida, desde que el acreedor, una vez transcurrido dicho plazo, reclame por escrito el cumplimiento de la obligación». Es decir, exige intimación previa. Si bien es cierto que cuando la sentencia emana del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, se aplican las especialidades contenidas en los artículos 103 y siguientes de la Ley 29/1998 y el artículo 108 contiene reglas divergentes para la ejecución de sentencias de condena al pago de cantidad de las que hemos descrito, hay que tener en cuenta que el artículo 576 de la Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2000, de 7 de enero, bajo la rúbrica de «intereses de la mora procesal» afirma que el régimen que contiene se aplica a todos los órdenes jurisdiccionales «salvo las especialidades legalmente previstas para las Haciendas Públicas», que son las que acabamos de describir contenidas en la Ley 47/2003 (por cierto también «lex posterior» frente a la Ley 29/1998), por lo que es este régimen el que debería prevalecer y no el previsto en la Ley reguladora de la jurisdicción contenciosa12). Finalmente es de reseñar que el artículo 105 de la Ley 29/1998 reconoce la posibilidad de expropiar los derechos o intereses legítimos reconocidos frente a la Administración en una sentencia firme cuando concurra peligro cierto de alteración grave del libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, temor fundado de guerra o el quebranto de la integridad del territorio nacional, que son consideradas causas de utilidad pública o interés social.

- Las especialidades procesales propiamente dichas. Se alude aquí a un conjunto de supuestos en los que la posición de equilibrio «inter partes» existente en el proceso se modula, según Santamaría Pastor, en favor de la Administración. En cualquier caso, la jurisprudencia constitucional ha confirmado la constitucionalidad de estas especialidades en múltiples pronunciamientos como en la Sentencia del Tribunal Constitucional número 90/1994, de 17 de marzo (RTC 1994, 90) que afirmó que «en términos generales, no es contraria a la Constitución la atribución de privilegios procesales a las distintas Administraciones Públicas, siempre que éstos no resulten arbitrarios o desproporcionados o supongan un sacrificio excesivo a quienes los soportan, ya que tal técnica engarza con el principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa y el servicio con objetividad a los intereses generales». Estas especialidades, contempladas en la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, a su vez desarrollada por Reglamento del Servicio Jurídico del Estado, aprobado por Real Decreto 997/2003, de 25 de julio, serían las siguientes:

– Notificaciones (artículo 11): «1. Los Organismos autónomos o los órganos constitucionales, salvo que las normas internas de estos últimos o las leyes procesales dispongan otra cosa, las notificaciones, citaciones, emplazamientos y demás actos de comunicación procesal se entenderán directamente con el Abogado del Estado en la sede oficial de la respectiva Abogacía del Estado.

2. Cuando las entidades públicas empresariales u otros Organismos públicos regulados por su normativa específica sean representados y defendidos por el Abogado del Estado se aplicará igualmente lo dispuesto en el apartado anterior.

3. Serán nulas las notificaciones, citaciones, emplazamientos y demás actos de comunicación procesal que no se practiquen con arreglo a lo dispuesto en este artículo».

Este artículo es desarrollado por el artículo 36 del Real Decreto 997/2003.

– Exención de depósitos y cauciones (Artículo 12). «El Estado y sus Organismos autónomos, así como las entidades públicas empresariales, los Organismos públicos regulados por su normativa específica dependientes de ambos y los órganos constitucionales, estarán exentos de la obligación de constituir los depósitos, cauciones, consignaciones o cualquier otro tipo de garantía previsto en las leyes.

En los Presupuestos Generales del Estado y demás instituciones públicas se consignarán créditos presupuestarios para garantizar el pronto cumplimiento, si fuere procedente, de las obligaciones no aseguradas por la exención».

En el mismo sentido artículo 38 del Real Decreto citado.

– Costas (artículo 13). «1. La tasación de las costas en que fuere condenada la parte que actúe en el proceso en contra del Estado, sus organismos públicos, los órganos constitucionales o personas representadas y defendidas por el Abogado del Estado, se regirá, en cuanto a sus conceptos e importe, por las normas generales. En estos conceptos se incluirán, en todo caso, los correspondientes a las funciones de representación del Abogado del Estado.

Firme la tasación de costas, las Delegaciones de Economía y Hacienda recaudarán las cantidades correspondientes según el procedimiento de recaudación a través de entidad colaboradora regulado en el Reglamento General de Recaudación. En defecto de pago en período voluntario, se utilizará el procedimiento administrativo de apremio conforme a lo previsto en el Reglamento General de Recaudación.

A los importes ingresados por tasación de costas se les dará el destino establecido presupuestariamente.

2. Las costas en que fuere condenada la parte que actúe en el proceso contra el Estado, Organismos públicos y órganos constitucionales se aplicarán al presupuesto de ingresos del Estado, salvo en los supuestos de los artículos 1.3 y 1.4 de esta Ley, que se regirán por lo establecido en el correspondiente convenio.

3. Las costas a cuyo pago fuese condenado el Estado, sus Organismos públicos o los órganos constitucionales serán abonadas con cargo a los respectivos presupuestos, de acuerdo con lo establecido reglamentariamente».

Véase igualmente el artículo 44 del Real Decreto 997/2003.

– Suspensión del curso de los autos (artículo 14) «1. En los procesos civiles que se dirijan contra el Estado, sus Organismos autónomos, entidades públicas dependientes de ambos o los órganos constitucionales, el Abogado del Estado recabará los antecedentes para la defensa de la Administración, Organismo o entidad representada, así como elevará, en su caso, consulta ante la Dirección del Servicio Jurídico del Estado. A tal fin, al recibir el primer traslado, citación o notificación del órgano jurisdiccional podrá pedir, y el Juez acordará, la suspensión del curso de los autos, salvo que, excepcionalmente, y por auto motivado, se estime que ello produciría grave daño para el interés general.

El plazo de suspensión será fijado discrecionalmente por el Juez, sin que pueda exceder de un mes ni ser inferior a quince días. Dicho plazo se contará desde el día siguiente al de la notificación de la providencia por la que se acuerde la suspensión, no cabiendo contra tal providencia recurso alguno.

2. En los interdictos, procedimientos del artículo 41 de la Ley Hipotecaria, aseguramiento de bienes litigiosos e incidentes, el plazo de suspensión será fijado discrecionalmente por el Juez, no siendo superior a diez días ni inferior a seis».

– Fuero territorial del Estado en el orden jurisdiccional civil (artículo 15 de la Ley y 37 del Reglamento) «Para el conocimiento y resolución de los procesos civiles en que sean parte el Estado, los Organismos públicos o los órganos constitucionales, serán en todo caso competentes los Juzgados y Tribunales que tengan su sede en las capitales de provincia, en Ceuta o en Melilla. Esta norma se aplicará con preferencia a cualquier otra norma sobre competencia territorial que pudiera concurrir en el procedimiento.

Lo dispuesto en este artículo no será de aplicación a los juicios universales ni a los interdictos de obra ruinosa».

De acuerdo con la Disposición Adicional Cuarta, las reglas previstas en los artículos 11, 12, 13.1, 14 y 15 son aplicables a las Comunidades Autónomas y entidades públicas dependientes de ellas. En cuanto a lo dispuesto en el artículo 15, cuando sean parte en el procedimiento las Comunidades Autónomas y entidades de Derecho público dependientes de las mismas, serán también competentes los Juzgados y Tribunales que tengan su sede en la capital de la Comunidad Autónoma en el caso de que la misma no sea capital de provincia.

– Necesidad de reclamación administrativa previa para ejercitar acciones civiles y laborales contra la Administración en los órdenes civil y social en determinados supuestos. En el orden civil y en el social, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común hoy derogada, recogía la obligación de interponer reclamación administrativa previa con carácter general (artículos 120 y siguientes). Esta previsión general desaparece en la actual Ley 39/2015 si bien subsisten supuestos de reclamación previa en relación con las tercerías frente a la Administración tributaria (artículo 165 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria y artículo 117 del Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación) y frente a la Seguridad Social (artículo 39 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social y 132 y siguientes del Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social), y en los casos de reclamación de salarios de tramitación y prestaciones de la Seguridad Social (artículos 72, 73 y 117 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social); igualmente el artículo 250 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante exige la formulación de esta reclamación previa a la vía civil contra las liquidaciones de tarifas por servicios comerciales prestados por las Autoridades Portuarias. Conforme al artículo 403.2 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, la falta de formulación de reclamación administrativa previa ha de determinar la inadmisión de la demanda13). De acuerdo con el artículo 1.3 e) del Real Decreto 997/2003, de 25 de julio, por el que se aprueba el Reglamento del Servicio Jurídico del Estado, corresponde al Servicio Jurídico del Estado el informe de las reclamaciones previas a la vía judicial civil y laboral, en los casos en que se le solicite el dictamen.

- La prueba testifical y el interrogatorio de parte, cuando tenga por objeto a una Administración Pública, habrá de practicarse por escrito (artículos 315 y 381 de la Ley 1/2000).

En relación con la Administración del Estado, y demás entes públicos cuya representación y defensa corresponde a la Abogacía del Estado, es el Abogado del Estado quien ha de velar por el respeto de estas especialidades procesales. Además, hay que tener en cuenta que conforme al artículo 18.2 del Real Decreto 997/2003, en el caso de que la asistencia jurídica a los organismos y entidades públicos distintos a los Organismos Autónomos, sociedades mercantiles estatales y fundaciones del sector público estatal, comunidades autónomas y corporaciones locales corresponda en virtud de convenio a la Abogacía del Estado, los Abogados del Estado tendrán los derechos, deberes y prerrogativas establecidos para el asesoramiento jurídico y la representación y defensa en juicio de la Administración General del Estado y los Organismos Autónomos que les son reconocidos en la Ley 52/1997 y en el propio Real Decreto 997/2003.