Читать книгу Lecciones Fundamentales de Derecho Administrativo - José Miguel Bueno Sánchez - Страница 85

Tal como señala Santamaría Pastor el principio de legalidad es uno de los dogmas más tradicionales y arraigados de los sistemas de signo liberal democrático, habiéndose erigido en la manifestación primera y esencial del Estado de Derecho. Es por ello por lo que este principio viene recogido reiteradamente en la Constitución, advirtiéndose ya en su Preámbulo que uno de los objetivos de la Carta Magna es «consolidar un estado de derecho que asegure el imperio de la Ley como expresión de la voluntad popular». En el artículo 1.1 se afirma que «España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho».

El principio de legalidad, como regla básica del Estado de Derecho moderno, se traduce en la obligatoriedad general de las normas jurídicas, del ordenamiento jurídico en su conjunto independientemente de que la norma a considerar tenga atribuido rango formal de Ley o un rango normativo inferior. Esta obligación recae, desde luego, sobre todos los ciudadanos, pero también, sobre todos y cada uno de los poderes públicos. Así lo expresa el artículo 9.1 de la Constitución al decir que «los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico».

Existen otros artículos de nuestra Constitución que se refieren al principio de legalidad, como son: el artículo 9.3, que garantiza el principio de legalidad e interdicción de los poderes públicos; el artículo 97, que declara que el Gobierno ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes y el artículo 103, que afirma que la Administración actúa con sometimiento pleno a la ley y al Derecho, expresión ésta particularmente afortunada, en cuanto significa que esa sumisión es algo mucho más profundo que la mera adecuación a la letra de los preceptos legales. Además hay que recordar que el referido artículo 9 se encuentra incluido en el Título Preliminar de la Carta Magna y, por tanto, está protegido por el procedimiento de reforma agravada de la Constitución previsto en el artículo 168 de la Constitución.

En lo que se refiere particularmente a la sujeción de la Administración al ordenamiento jurídico, tal vinculación puede concebirse en dos sentidos diversos:

- Como vinculación positiva. En primer lugar, la norma puede entenderse como el fundamento previo y necesario de una determinada acción la cual, por tanto, sólo podrá realizarse válidamente en la medida en que la norma habilite al sujeto para ello.

- Como vinculación negativa. En segundo lugar, la norma puede concebirse como un mero límite externo a la actuación de la Administración, de tal manera que ésta podrá realizar válidamente cualesquiera conductas sin necesidad de previa habilitación, siempre que no contradigan los mandatos o prohibiciones contenidos en la norma. En esta segunda opción, todo lo que no está prohibido por la norma se entiende permitido.

En nuestro ordenamiento jurídico la posición doctrinal dominante encabezada por García de Enterría defiende la vigencia del principio de vinculación positiva. Sin embargo no faltan autores como Santamaría Pastor que entienden que nuestro sistema constitucional no responde en bloque a ninguno de los dos regímenes de vinculación que han quedado descritos, de tal manera que uno u otro son aplicables según los diferentes tipos de actuación administrativa y las materias sobre las que recaiga. La tesis de Santamaría Pastor se apoya en la doctrina alemana, según la cual, la vinculación positiva o de previo apoderamiento legal afecta a todas las actuaciones de la Administración de eficacia ablatoria, es decir, aquellas que incidan en cualquier situación jurídica de los sujetos en forma limitativa o extintiva. En cambio, en las restantes actuaciones de la Administración, como podría ser la actividad organizativa interna o las medidas de fomento, se regirían, en principio, por la regla de la vinculación negativa, salvo que requieran un desembolso de fondos públicos, en cuyo caso, obviamente, necesitarán la habilitación de la Ley de Presupuestos.

El principio de legalidad no solamente supone que la Administración esté sujeta a las normas con rango de Ley, sino que además dicho principio supone que también lo esté al resto del ordenamiento jurídico. De ahí que la Administración esté vinculada por sus propios Reglamentos de forma que:

1. La Administración autora de un reglamento no puede dictar actos singulares en contradicción con aquél. Así, conforme al artículo 37.1 de la Ley 39/2015 «Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general».

2. La Administración tampoco puede dispensar a terceros de la observancia y cumplimiento de sus propios reglamentos, salvo que estos mismos lo prevean para casos justificados de modo que no se vulnere el principio de igualdad en la aplicación de las normas. Como manifestación de esta idea, el artículo 109.1 de la Ley 39/2015 señala que «Las Administraciones Públicas podrán revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico».

3. La fuerza obligatoria del reglamento actúa con entera independencia de la posición jerárquica de los órganos de los que emanan, respectivamente, el acto y el reglamento. Así lo estipula el artículo 37.1 de la Ley 39/2015 antes citado.

El sometimiento de la Administración al ordenamiento jurídico tiene una serie de consecuencias transcendentales:

1.º La nulidad de pleno derecho de los reglamentos que contraríen las normas con rango de Ley. El artículo 47.2 de la Ley 39/2015 establece que «También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales».

Por su parte, el artículo 128.2 de la Ley 39/2015 establece que «Los reglamentos y las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas».

Asimismo, los actos administrativos que contravengan lo establecido en la Ley o en el Reglamento serán nulos de pleno derecho o meramente anulables según la intensidad del vicio de que adolezcan de acuerdo con lo establecido en los artículos 47.1 y 48 de la Ley 39/2015.

2.º El principio de jerarquía normativa, es decir, la subordinación de los reglamentos a los preceptos de normas reglamentarias de rango superior. En el artículo 128.3 de la Ley 39/2015 se dice que «las disposiciones administrativas se ajustaran al orden de jerarquía que establezcan las leyes. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior».

3.º El sometimiento pleno de la actuación administrativa al control jurisdiccional, conforme a lo dispuesto en el artículo 106 de la Constitución, y el artículo 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa: «Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación».

4.º La exigencia de que la Administración persiga, en todo momento, el interés público. El artículo 103.1 de la Constitución exige que la Administración actúe movida siempre por la consecución del interés general y correlativamente el artículo 106 faculta a los tribunales para que controlen el sometimiento de la actuación administrativa a los fines que la justifican.

Por su parte, la Ley 39/2015 dispone en su artículo 34.2 que «el contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos», en tanto que el artículo 48.1 sanciona con la anulabilidad la desviación de poder. Finalmente, el artículo 70 de la actual Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa considera desviación de poder el ejercicio de potestades para fines distintos de los fijados por el ordenamiento.

5.º El principio de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública (artículo 106.2 de la Constitución). Si bien la anulación de un acto o disposición no implica necesariamente el reconocimiento del derecho a ser indemnizado por la Administración (artículo 32.1 de la Ley 40/2015), si de dicho acto o disposición se han derivado daños y estos cumplen todas las exigencias y presupuestos legales para ser reparados la Administración está obligada a ello (artículo 31 de la Ley 29/1998)1).