Читать книгу Estudios sobre el nuevo recurso de casación contencioso-administrativo - Luis María Cazorla Prieto - Страница 18

El nudo gordiano de la reforma de la Ley 29/1998 se encuentra en la reserva que el Tribunal Supremo hace para la admisión de los recursos de casación en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, dependiendo de si aprecia o no interés casacional, presupuesto que sucede al relativo a la cuantía económica que es el requisito principal que ha regido en la regulación anterior. Esto es, dejan de existir límites a la recurribilidad, en casación, de las sentencias pronunciadas por los tribunales inferiores, por razón de la cuantía; ahora serán recurribles en casación únicamente cuando se aprecie interés casacional («interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia»). Y con ello se suprimen los recursos de casación en interés de ley y para unificación de doctrina.

En concreto, el nuevo artículo 88 de la Ley 29/1998 se formula ahora en los siguientes términos, en su apartado primero:

«1. El recurso de casación podrá ser admitido a trámite cuando, invocada una concreta infracción del ordenamiento jurídico, tanto procesal como sustantiva, o de la jurisprudencia, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia».

Seguidamente, los apartados 2 y 3 del citado precepto, enumeran una serie de circunstancias –no es una lista cerrada: «entre otras»– en las que el Tribunal puede apreciar (apartado 2) o presumir (apartado 3) que existe interés casacional:

«2. El Tribunal de casación podrá apreciar que existe interés casacional objetivo, motivándolo expresamente en el auto de admisión, cuando, entre otras circunstancias, la resolución que se impugna:

a) Fije, ante cuestiones sustancialmente iguales, una interpretación de las normas de Derecho estatal o de la Unión Europea en las que se fundamenta el fallo contradictoria con la que otros órganos jurisdiccionales hayan establecido.

b) Siente una doctrina sobre dichas normas que pueda ser gravemente dañosa para los intereses generales.

c) Afecte a un gran número de situaciones, bien en sí misma o por trascender del caso objeto del proceso.

d) Resuelva un debate que haya versado sobre la validez constitucional de una norma con rango de ley, sin que la improcedencia de plantear la pertinente cuestión de inconstitucionalidad aparezca suficientemente esclarecida.

e) Interprete y aplique aparentemente con error y como fundamento de su decisión una doctrina constitucional.

f) Interprete y aplique el Derecho de la Unión Europea en contradicción aparente con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia o en supuestos en que aun pueda ser exigible la intervención de éste a título prejudicial.

g) Resuelva un proceso en que se impugnó, directa o indirectamente, una disposición de carácter general.

h) Resuelva un proceso en que lo impugnado fue un convenio celebrado entre Administraciones públicas.

i) Haya sido dictada en el procedimiento especial de protección de derechos fundamentales.

3. Se presumirá que existe interés casacional objetivo:

a) Cuando en la resolución impugnada se hayan aplicado normas en las que se sustente la razón de decidir sobre las que no exista jurisprudencia.

b) Cuando dicha resolución se aparte deliberadamente de la jurisprudencia existente al considerarla errónea.

c) Cuando la sentencia recurrida declare nula una disposición de carácter general, salvo que esta, con toda evidencia, carezca de trascendencia suficiente.

d) Cuando resuelva recursos contra actos o disposiciones de los organismos reguladores o de supervisión o agencias estatales cuyo enjuiciamiento corresponde a la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional.

e) Cuando resuelva recursos contra actos o disposiciones de los Gobiernos o Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas.

No obstante, en los supuestos referidos en las letras a), d) y e) el recurso podrá inadmitirse por auto motivado cuando el Tribunal aprecie que el asunto carece manifiestamente de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia».

No es este el trabajo en el que corresponde examinar cada uno de los apartados del reproducido artículo 88 de la Ley 29/1998, aunque sí conviene hacer unas consideraciones de índole general acerca del nuevo modelo que se introduce sobre la piedra angular del interés casacional.

En primer lugar hay que señalar que la nueva regulación no debería sorprender, pues se trata esta de una reivindicación lejana. Sin poder ahora atender a todos los antecedentes, ya en el denominado Libro Blanco de la Justicia Española (aprobado por el Pleno del Consejo General del Poder Judicial, en 1997), se hacía eco del volumen de trabajo al que tenía que atender la Sala Tercera del Tribunal Supremo considerando que tal «desmesurado número de asuntos no parece propio de tan alta instancia judicial. Se considera por ello esencial limitar el acceso a la casación en función del “interés casacional” u otro concepto jurídico indeterminado similar». También en esta línea, recordaba R. Gómez-Ferrer Rincón 27) que en el Pacto de Estado para la Reforma de la Justicia, firmado por el Gobierno, por el Partido Popular y por el Partido Socialista, en mayo de 2001, se señalaba que: «Se afrontarán las reformas necesarias para lograr un funcionamiento más ágil y eficaz del Tribunal Supremo y que potencien su función como órgano jurisdiccional superior y garante de la unidad de doctrina en todos los órdenes jurisdiccionales. A tal fin, también se reformará el recurso de casación, aproximando su regulación en las diferentes leyes reguladoras del proceso y atendiendo a la noción de “interés casacional”».

A juicio de los magistrados que integraron el grupo que elevaría la Exposición razonada de 31 de octubre de 2006 a la que se ha hecho ya alusión más arriba, la preferencia por un modelo único de recurso de casación fundado en el interés casacional como prácticamente único motivo de su admisión permitiría agilizar el sistema «sin merma de la salvaguardia de los de los principios de igualdad y seguridad jurídica o del derecho a la tutela judicial efectiva (...) y sin menoscabo de su función constitucional [la del Tribunal Supremo]».

A la vista de todo ello, pudiera parecer que la finalidad principal de introducir el interés casacional como vía de admisión del recurso obedecía más a una cuestión de eficacia y agilidad en la llevanza de los asuntos, es decir, a impedir una masificación de asuntos, que al hecho de configurar una institución conceptualmente más apta y acorde con la finalidad y posición institucional del Tribunal Supremo. Esto es, más bien podría interpretarse, en un primer estadio, que se ha creado un instrumento que le permite al Tribunal Supremo –eso sí, en nombre de su auctoritas institucional– disminuir el número de asuntos que le llegan28). Cuestión que habrá que valorar con el tiempo pues, si bien puede acabar minimizándose el número de asuntos que, a juicio del Tribunal Supremo, tienen interés casacional, el hecho de que dejen de existir límites por razón de la cuantía podría acabar generando un elevado número de asuntos con pretensiones de ser enjuiciados por el Tribunal Supremo29). Y aunque no sean considerados todos ellos de interés casacional, ello no impediría que el Tribunal Supremo tuviera que examinarlos en un primer envite a fin, precisamente, de decidir si tienen o no interés casacional.

Sin embargo, la introducción del interés casacional como circunstancia que permitirá al Tribunal Supremo decidir si entra a conocer o no del asunto, suprimiéndose los motivos tasados que hasta entonces existían tiene un calado que va más allá de la mera agilización del sistema.

Con anterioridad a la reforma comentada, el término «interés casacional» aparece en la Ley 29/1998 en una sola ocasión en todo el texto de la norma. Es concretamente en el artículo 93.2, apartado e): «2. La Sala dictará auto de inadmisión en los siguientes casos: (...) e) En los asuntos de cuantía indeterminada que no se refieran a la impugnación directa o indirecta de una disposición general, si el recurso estuviese fundado en el motivo del artículo 88.1. d) y se apreciase que el asunto carece de interés casacional por no afectar a un gran número de situaciones o no poseer el suficiente contenido de generalidad». El artículo 88.1, apartado d), al que se remite señala que el recurso de casación habrá de fundarse en alguno o algunos de los siguientes motivos: «d) Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate».

De modo que la ausencia de interés casacional era antes sólo un supuesto excepcional de inadmisión que, en todo caso, exigía la existencia de tres elementos objetivos. Esto es, en el caso de presentarse un recurso de casación (i) de cuantía indeterminada; (ii) que no se refiriera a la impugnación directa o indirecta de una disposición general; (iii) y que además tuviera que estar motivado en una infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones en litigio, podría en ese caso dictarse auto de inadmisión por apreciar que el asunto carecía de interés casacional por no afectar a un gran número de situaciones o por no poseer el suficiente contenido de generalidad. Ahora bien, esta causa que fue inicialmente configurada como residual, sin embargo, en los últimos tiempos había venido siendo cada vez más invocada por el Tribunal Supremo para concluir apreciando causa de inadmisión.

La Ley de Enjuiciamiento Civil del 2000 ya razonaba sobre esta cuestión señalando por un lado que los límites de cuantía no constituyen por sí solos un factor capaz de fijar de modo razonable y equitativo ese ámbito objetivo; pero, por otro lado, señalaba la Exposición de Motivos de la citada norma que tampoco parecía oportuno ni satisfactorio para los justiciables, ávidos de seguridad jurídica y de igualdad de trato, que la configuración del nuevo ámbito casacional, sin duda necesaria por razones y motivos que trascienden elementos coyunturales, se llevara a cabo mediante una selección casuística de unos cuantos asuntos de “interés casacional”, si este elemento se deja a una apreciación de índole muy subjetiva. La citada Ley establecía pautas sobre lo que podía considerarse interés casacional como, por ejemplo, cuando las normas cuya infracción se denunciara no llevaran en vigor más tiempo del razonablemente previsible para que sobre su aplicación e interpretación hubiera podido formarse una autorizada doctrina jurisprudencial, con la excepción de que sí existiera tal doctrina sobre normas anteriores de igual o similar contenido. Con ello la Ley de Enjuiciamiento Civil pretendía –así lo dice expresamente su Exposición de Motivos– objetivar el recurso de casación en el sentido de aportar más seguridad jurídica a las partes: «parece preferible al método consistente en atribuir al propio tribunal casacional la elección de los asuntos merecedores de su atención, como desde algunas instancias se ha propugnado. Entre otras cosas, la objetivación elimina los riesgos de desconfianza y desacuerdo con las decisiones del tribunal».

La Ley Orgánica 7/2015 que modifica la Ley 29/1998 supone una objetivación del recurso de casación toda vez que sólo será admisible si el Tribunal Supremo entiende que el asunto planteado ofrece interés casacional objetivo –independientemente de la particular satisfacción de los derechos subjetivos de las partes–. Al principio del artículo se decía que Blanca Lozano lo interpretaba como una subjetivación del recurso pero no en este sentido sino desde el punto de vista de las mayores facultades o discrecionalidad del Tribunal Supremo para la admisión del mismo.

Se preguntaba Gimeno Sendra si entraba en contraste el «acceso limitado» que se creaba con la admisión del recurso sobre la base del interés casacional con el «libre acceso a la jurisdicción» que se configura como uno de los pilares básicos del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución30). El citado autor, tras repasar las grandes aportaciones de los pensadores italianos, alemanes o de nuestros profesores Guasp, Prieto, Fairén o Almagro, sobre cómo fue perfilándose el derecho de acción como derecho fundamental, concluye que tal derecho se arma como un acceso reglado –sometido a normas que lo precisan y lo determinan–, no como un acceso indefinido. Y, partiendo de ello, el Tribunal Constitucional –se continúa siguiendo al citado autor Gimeno Sendra– ha diferenciado claramente entre el «acceso al proceso», en cuanto elemento esencial del contenido propio del derecho a la tutela judicial efectiva y el «acceso al recurso», en cuanto elemento de dicho derecho pero sometido a las reglas y a las condiciones fijadas por las leyes de enjuiciamiento.

En este mismo sentido señala el Magistrado del Tribunal Supremo, Diego Córdoba, en un artículo en el que se mostraba a la reforma de 201531), que el derecho del recurrente consiste, únicamente, en la facultad de presentar su recurso ante el Tribunal Supremo y obtener una resolución (providencia de inadmisión o auto de admisión), pero no existe un derecho –ni legal ni constitucional– a que el Tribunal le motive, fuera de los casos marcados por la ley, por qué su recurso carece de interés casacional.

Algunos autores que han comentado la reforma operada por la Ley Orgánica 7/2015 la han objetado habida cuenta de la vulneración que puede sufrir el derecho a la tutela judicial efectiva. Decía en este sentido Blanca Lozano que por muy elevada que fuera la cuantía económica en juego o por muy grave que resultara el atropello sufrido, podía el interesado ver su recurso inadmitido por falta de «interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia»32). Sin embargo, no parece que el derecho a la tutela judicial tenga porque resentirse con la nueva regulación –al menos en un plano puramente teórico y, por tanto, sin perjuicio de entender las reservas de la profesora Lozano Cutanda– en la medida en que el Tribunal Supremo podrá apreciar o presumir la concurrencia de interés casacional en cualquier asunto –sea de la cuantía que fuere– si realmente se ha producido tal injusticia o ilegalidad por parte del Tribunal de instancia, como puede desprenderse de las circunstancias que ya se apuntan –a modo ejemplificativo– en el reformado artículo 88.2 y 3 de la Ley 29/1998.

Ciñendo, pues, la cuestión al aspecto del interés casacional como límite al acceso a la jurisdicción –vía recurso–, el Tribunal Supremo ya se había pronunciado en numerosas ocasiones sobre la cuestión del interés casacional y sobre cuando podía entenderse que concurrían el conjunto de circunstancias que llevaban a tal apreciación, forzando ya con ello a que el recurrente no solo tuviera que argumentar sobre la admisibilidad puramente formal del recurso sino que también hiciera un especial esfuerzo en justificar el interés casacional del asunto que le iba a someter a conocimiento del Tribunal Supremo en los términos entonces previstos por el artículo 93.2.e).

En un Auto de 4 de febrero de 2016 (rec. núm. 2296/2015) (RJ 2016, 1387) o en otro de 17 de septiembre de 2015 (rec. núm. 4237/2014) (JUR 2015, 254870), el Tribunal Supremo señalaba lo siguiente:

«Pues bien, acerca de la interpretación de dicho artículo 93.2.e) nos hemos pronunciado en Autos de esta Sala y Sección de 28 de octubre y 25 de noviembre de 2010 (RRC 3287/2009 y 2785/2009) –cuya fundamentación jurídica ha sido recogida en otros posteriores– señalando en este último lo siguiente:

[...] para responder a ese interrogante resulta obligado situar la controversia en el contexto de la naturaleza y significado del recurso de casación y de la propia posición institucional del Tribunal Supremo como órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes ( art. 123 CE), de la que fluye que el recurso de casación tiene como misión fundamental asegurar la unidad del Ordenamiento Jurídico garantizando una aplicación judicial de las Leyes correcta, uniforme y previsible. Por eso, esta Sala ha afirmado reiteradamente que la finalidad del recurso de casación es corregir los errores en que hubieran podido incurrir los Tribunales de instancia en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, y no someter a revisión la valoración de la prueba realizada por el Tribunal de instancia.

Es en este contexto como debe entenderse la previsión del artículo 93.2.e) de la Ley Jurisdiccional 29/1998, a cuyo tenor el recurso de casación carecerá de interés casacional cuando no afecte a un gran número de situaciones o no posea el suficiente contenido de generalidad.

El precepto contempla dos supuestos diferenciados en los que puede apreciarse carencia de interés casacional como causa de inadmisión del recurso de casación: el primero, cuando el recurso no afectare a un gran número de situaciones, y, el segundo, cuando no poseyera el suficiente contenido de generalidad.

Respecto del primero de los supuestos enunciados y a la hora de delimitar el ámbito de aplicación de esa causa de inadmisión, resulta obligado partir de la base de que cuando en el recurso de casación se plantea, como corresponde conforme a su naturaleza, una cuestión atinente a la recta interpretación y aplicación de una norma jurídica, siempre cabrá sostener que la cuestión suscitada trasciende del caso litigioso y puede proyectarse sobre otros pleitos, pues lo habitual es que las normas jurídicas se aprueben con vocación de generalidad, siendo excepcionales las llamadas “normas singulares” o “normas de caso único”.

Por eso, de aceptarse acríticamente la tesis consistente en que la concurrencia de la causa de inadmisión que nos ocupa debe descartarse siempre que la cuestión interpretativa y aplicativa de la norma, cuya infracción se denuncia, pueda repercutir sobre otros casos, la causa de inadmisión del artículo 93.2.e) sería prácticamente inaplicable y su inclusión en la Ley de la Jurisdicción resultaría superflua por inútil desde el momento que su operatividad real quedaría apriorísticamente reducida a casos anecdóticos; conclusión que, obviamente, ha de rechazarse, pues es evidente que si el legislador ha incluido en la Ley procesal esta causa de inadmisión del recurso de casación, es porque a través de la misma pretende filtrar y delimitar los asuntos que merecen ser examinados en el marco de este recurso extraordinario.

Sobre la base de estas consideraciones debe apreciarse la exigencia de que el asunto no afecte a un gran número de situaciones para que el recurso sea considerado carente de interés casacional.

Por otro lado, y en relación con el segundo supuesto previsto en la norma, conviene precisar que la inadmisión del recurso de casación cuando el asunto no posea el suficiente contenido de generalidad debe valorarse a la luz de la función institucional del recurso de casación, supra anotada. Si la misión de este recurso especial y extraordinario es básicamente proporcionar pautas interpretativas y aplicativas de las normas que proporcionen uniformidad, certeza y seguridad a los operadores jurídicos, esa función pierde sentido y relevancia, y, por tanto, pierde interés general cuando la tesis sostenida por el recurrente en casación ha sido ya reiteradamente examinada y resuelta por este Tribunal Supremo y no se aportan argumentos críticos novedosos que permitan reconsiderar la jurisprudencia asentada; pues en estos supuestos la admisión y posterior resolución del recurso de casación mediante sentencia, que examinara el fondo del asunto reiterando una doctrina consolidada, no aportaría ningún dato útil para el tráfico jurídico general, mientras que, por contra, puede entorpecer y dilatar el pronunciamiento sobre los asuntos que sí requieren una pronta respuesta por carecer de una doctrina jurisprudencial que contribuya a proporcionar la certeza y seguridad jurídica imprescindible para preservar la unidad del Ordenamiento. Por ello, de concurrir tales circunstancias habrá de apreciarse también que el recurso de casación carece de interés casacional, debiendo diferenciarse esta causa de inadmisión de la contemplada en el apartado c) del articulo 93.2 de la Ley Jurisdiccional, que a diferencia de aquella exige una identidad sustancial entre el recurso de casación sometido a trámite de admisibilidad y otros que hubieren sido desestimados en el fondo, cuya concurrencia no es necesaria para apreciar que la cuestión jurídica controvertida ha sido ya objeto de tratamiento por la jurisprudencia.

Por el contrario, debe afirmarse que un asunto revestirá un contenido de generalidad que justifique su admisión, entre otros, en los siguientes casos: primero, cuando se trate de un recurso que plantee una cuestión interpretativa y aplicativa del Ordenamiento Jurídico sobre el que no haya doctrina jurisprudencial, o aún habiéndola haya sido desconocida o infringida por el Tribunal de instancia; segundo, cuando se trate de un recurso que, aun versando sobre cuestiones que ya han sido examinadas y resueltas por la jurisprudencia, realiza un enfoque crítico de la misma que pudiera dar pie a una reconsideración de dicha doctrina y eventualmente a su cambio; y tercero, cuando el asunto suscitado, aun sin estar incluido en ninguno de los supuestos anteriores, plantea una cuestión que por sus repercusiones socioeconómicas revista tal entidad que requiera el pronunciamiento del Tribunal Supremo de España. Ahora bien, esta enumeración se realiza de forma ejemplificativa, y carece de pretensión de exhaustividad, lo que permitirá que en adelante este Tribunal, atendiendo a las singularidades que presente el caso concreto, delimite con mayor precisión el alcance de este concepto jurídico indeterminado.

No es ocioso señalar que el Tribunal Constitucional ha llegado a conclusiones similares en la reciente STC (Pleno) 155/2009 de 25 de junio de 2009, donde, interpretando una causa de inadmisión del recurso de amparo constitucional que guarda similitudes con la aquí concernida, consistente en carecer el recurso de amparo de “especial trascendencia constitucional”, ha afirmado lo siguiente:

“Este Tribunal estima conveniente, dado el tiempo transcurrido desde la reforma del recurso de amparo, avanzar en la interpretación del requisito del art. 50.1 b) LOTC. En este sentido considera que cabe apreciar que el contenido del recurso de amparo justifica una decisión sobre el fondo en razón de su especial trascendencia constitucional en los casos que a continuación se refieren, sin que la relación que se efectúa pueda ser entendida como un elenco definitivamente cerrado de casos en los que un recurso de amparo tiene especial trascendencia constitucional, pues a tal entendimiento se opone, lógicamente, el carácter dinámico del ejercicio de nuestra jurisdicción, en cuyo desempeño no puede descartarse a partir de la casuística que se presente la necesidad de perfilar o depurar conceptos, redefinir supuestos contemplados, añadir otros nuevos o excluir alguno inicialmente incluido. Tales casos serán los siguientes: a) el de un recurso que plantee un problema o una faceta de un derecho fundamental susceptible de amparo sobre el que no haya doctrina del Tribunal Constitucional, supuesto ya enunciado en la STC 70/2009, de 23 de marzo (RTC 2009, 70); b) o que dé ocasión al Tribunal Constitucional para aclarar o cambiar su doctrina, como consecuencia de un proceso de reflexión interna, como acontece en el caso que ahora nos ocupa, o por el surgimiento de nuevas realidades sociales o de cambios normativos relevantes para la configuración del contenido del derecho fundamental, o de un cambio en la doctrina de los órganos de garantía encargados de la interpretación de los tratados y acuerdos internacionales a los que se refiere el art. 10.2CE; c) o cuando la vulneración del derecho fundamental que se denuncia provenga de la Ley o de otra disposición de carácter general; d) o si la vulneración del derecho fundamental traiga causa de una reiterada interpretación jurisprudencial de la Ley que el Tribunal Constitucional considere lesiva del derecho fundamental y crea necesario proclamar otra interpretación conforme a la Constitución; e) o bien cuando la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el derecho fundamental que se alega en el recurso esté siendo incumplida de modo general y reiterado por la jurisdicción ordinaria, o existan resoluciones judiciales contradictorias sobre el derecho fundamental, ya sea interpretando de manera distinta la doctrina constitucional, ya sea aplicándola en unos casos y desconociéndola en otros; f) o en el caso de que un órgano judicial incurra en una negativa manifiesta del deber de acatamiento de la doctrina del Tribunal Constitucional ( art. 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial : LOPJ); g) o, en fin, cuando el asunto suscitado, sin estar incluido en ninguno de los supuestos anteriores, trascienda del caso concreto porque plantee una cuestión jurídica de relevante y general repercusión social o económica o tenga unas consecuencias políticas generales, consecuencias que podrían concurrir, sobre todo, aunque no exclusivamente, en determinados amparos electorales o parlamentarios”».

Esta misma doctrina ha sido reiteradamente expuesta en otros muchos Autos y Sentencias del Tribunal Supremo además de las expresamente citadas por el Auto ahora reproducido.

En definitiva, bien podría decirse que, a la vista de tales resoluciones, el Tribunal Supremo ha labrado jurisprudencialmente el camino de la reforma que, a la postre, se acabaría imponiendo. Se plantea, finalmente, si esta nueva regulación es compatible con su posición institucional, como órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, de acuerdo con el artículo 123 de la Constitución, y con la finalidad principal –a través del recurso de casación– de aseguramiento de la unidad del ordenamiento jurídico.