Читать книгу Estudios sobre el nuevo recurso de casación contencioso-administrativo - Luis María Cazorla Prieto - Страница 7

La disposición final 3.ª de la Ley Orgánica 7/2015, cuyo cuerpo principal aprueba una amplia revisión en la Ley Orgánica del Poder Judicial, da una nueva redacción a los artículos 86 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. El nuevo recurso de casación contencioso-administrativo así introducido supone una verdadera mutación en nuestro sistema de justicia administrativa e incluso, más en general, en nuestro ordenamiento jurídico.

El preámbulo de la Ley Orgánica 7/2015 nada dice acerca de la reforma del recurso de casación contencioso-administrativo, probablemente porque el enganche de dicha reforma con ese texto legal es puramente accidental: se insertó en la Ley Orgánica 7/2015 como habría podido hacerse en cualquier otra ley. Dejando de lado posibles consideraciones de técnica legislativa, no deja de ser sorprendente que una reforma de tal envergadura no haya merecido alguna explicación por parte del legislador. Es sabido, sin embargo, que el nuevo recurso de casación contencioso-administrativo tiene origen en una iniciativa de algunos Magistrados de la Sala 3.ª del Tribunal Supremo, que redactaron un borrador. Éste fue luego debatido por el conjunto de la Sala 3.ª, donde encontró un apoyo claramente mayoritario aunque no unánime. A través del Presidente del Tribunal Supremo y del Consejo General del Poder Judicial, don Carlos Lesmes Serrano, se hizo llegar ese borrador al Ministro de Justicia, que lo hizo suyo. El borrador sufrió algunas modificaciones en sede ministerial, antes de que el Consejo de Ministros lo adoptase como proyecto de ley; y también fue objeto de ciertas enmiendas en su tramitación parlamentaria. Con todo, el espíritu y el grueso del texto final son fieles al borrador surgido de la propia Sala 3.ª.

Cualquier lector mínimamente atento capta de inmediato que esta importante reforma se inspira en dos criterios. Por un lado, a diferencia de lo que venía ocurriendo en el pasado, el nuevo recurso de casación contencioso-administrativo amplía extraordinariamente su objeto: son susceptibles de impugnación, en principio, todas las sentencias las Salas de lo Contencioso-Administrativo –incluso las dictadas en apelación– siendo irrelevante la cuantía del asunto o la materia tratada. También las sentencias dictadas por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo en única instancia son susceptibles de impugnación, si bien en este caso es necesario que contengan una doctrina gravemente dañosa para el interés general y sean susceptibles de extensión de efectos. Fuera del nuevo recurso de casación contencioso-administrativo sólo quedan, en rigor, las sentencias dictadas en los procedimientos especiales contencioso-electoral y de protección del derecho de reunión. Ni que decir tiene que la infracción reprochada a la sentencia impugnada debe referirse al derecho estatal o de la Unión Europea; no al derecho autonómico, para el que la ley prevé –aunque no desarrolla– una específica casación autonómica. Pues bien, este ensanchamiento del posible objeto del recurso de casación contencioso-administrativo persigue una finalidad evidente: permitir que la Sala 3.ª se pronuncie sobre todas las cuestiones controvertidas que surjan en el Derecho Administrativo y el Derecho Tributario, de manera que no haya –como ha venido ocurriendo hasta ahora– vastos sectores de esas ramas del ordenamiento jurídico que quedan fuera del control casacional. Cualquier problema jurídico importante puede ahora tener acceso a la casación.

Por otro lado, como contrapeso a la extraordinaria ampliación de su objeto, el nuevo recurso de casación contencioso-administrativo es restrictivo y exigente en cuanto a requisitos de admisión. El elemento clave es aquí la necesidad de que la impugnación presente un «interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia». La idea es que no basta el interés subjetivo que naturalmente tiene el recurrente, sino que es preciso que el problema jurídico planteado tenga un interés objetivo para el conjunto de la comunidad jurídica; es decir, que su aclaración por parte de la Sala 3.ª sea importante para elaborar criterios jurisprudenciales de interpretación y aplicación de la legalidad administrativa y tributaria. Se trata de facilitar que la labor nomofiláctica y unificadora de la jurisprudencia pueda operar en todos los sectores necesitados de ella. Por decirlo con fórmula clásica, en el nuevo recurso de casación contencioso-administrativo prima el ius constitutionis sobre el ius litigatoris.

En este diseño es claro que el trámite de admisión adquiere una importancia crucial, pues valorar si un recurso presenta interés casacional objetivo, lejos de ser una operación mecánica, implica un notable margen de apreciación. De aquí que no sea sorprendente la atención que la ley dedica al trámite de admisión, tanto en sus aspectos materiales como orgánicos. Se regulan detalladamente los indicios o circunstancias que ponen de manifiesto la posible existencia de dicho interés casacional objetivo, incluidos aquellos supuestos en que éste se presume; y se regula detalladamente, asimismo, la Sección de Admisión, que habrá de estar compuesta por Magistrados provenientes de todas las Secciones sustantivas de la Sala 3.ª y cuya composición, sobre todo, habrá de renovarse periódicamente. La determinación de qué tiene interés casacional objetivo es, así, una tarea colectiva del conjunto de la Sala 3.ª.

Dicho cuanto precede, a nadie se le oculta que el nuevo recurso de casación contencioso-administrativo no ha sido bien recibido por todos, sino que ha sido de objeto de severas críticas. Éstas han procedido más del mundo académico, que del judicial y forense. Personalmente pienso que algunas de esas observaciones críticas se basan en preocupaciones razonables y legítimas. Dos de ellas me parecen especialmente dignas de reflexión.

Una es el progresivo deterioro de los medios de impugnación de sentencias en el ámbito del Derecho Administrativo y Tributario y, por consiguiente, la erosión de la tutela efectiva de situaciones subjetivas en vía de recurso. Ello es consecuencia de la arriba mencionada tendencia a la «objetivación» del recurso. Ya sucedió con la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional de 2007, que introdujo el requisito de la «especial trascendencia constitucional» para la admisión del recurso de amparo; y ahora, en esa misma línea, se introduce el «interés casacional objetivo» en el recurso de casación contencioso-administrativo. En este contexto, no es disparatado temer que infracciones graves de la legalidad –sustantiva o procesal– en sentencias de instancia puedan quedar sin un remedio efectivo, simplemente porque el problema jurídico de fondo no presenta novedad alguna habiendo sido ya perfectamente tratado por la jurisprudencia.

La otra observación crítica que no debe ser echada en saco roto tiene que ver con la extrañeza que este nuevo recurso de casación contencioso-administrativo produce en nuestra cultura jurídica. Se basa, como se ha visto, en una valoración de la importancia objetiva del problema jurídico planteado que dista de poder ser apreciada de manera reglada: implica una valoración, en el mismo trámite de admisión, por parte de la Sala 3.ª; y esto tropieza con la teoría y práctica de los recursos que ha sido tradicional en nuestro país y, más en general, en todos los países de la tradición románico-canónica o de civil law. El criterio del «interés casacional objetivo» exige, así, un cambio de mentalidad, que debería ser razonado y prudente. Probablemente lo más importante a este respecto es que la práctica de la Sala 3.ª vaya demostrando que cabe sensatamente dilucidar qué temas tienen un auténtico interés más allá del puramente subjetivo de la parte recurrente y, para ello, es imprescindible que no se cuelen asuntos claramente carentes de ese interés objetivo. Sólo así –ocupándose únicamente de lo que en cada momento sea objetivamente importante– el nuevo recurso de casación contencioso-administrativo alcanzará la necesaria legitimación en la comunidad jurídica.

Tras reconocer que algunas críticas son fruto de una comprensible inquietud, es preciso destacar que el modelo casacional anterior era sencillamente indefendible; algo sobre lo que no pocos críticos de la reforma guardan un significativo silencio. El principal criterio de acceso a la casación venía siendo, como es bien conocido, la cuantía del asunto o, más exactamente, del gravamen para recurrir. La cuantía es siempre un criterio tosco y, desde luego, nada igualitario. Una misma suma de dinero tiene un significado muy diferente para distintas personas, por no mencionar que un litigio de enorme cuantía puede ser jurídicamente trivial. Es más: después de que en 2011 fuera elevado el listón a la astronómica cifra de 600.000 euros, el viejo recurso de casación contencioso-administrativo se había convertido en un medio de impugnación reservado a los ricos. Personalmente creo que ello era inaceptable en una sociedad democrática.

Debe dejarse constancia, en otro orden de consideraciones, que la Sala 3.ª ha aprovechado el año de vacatio legis de la reforma –desde el 22 de julio de 2015, fecha de publicación en el B.O.E. de la Ley Orgánica 7/2015, hasta el inicio del presente año judicial– para prepararse concienzudamente para la entrada en vigor del nuevo recurso de casación contencioso-administrativo, así como para una previsible avalancha de asuntos, al menos en un primer período. En el seno de la Sala 3.ª se constituyeron, de entrada, dos grupos de trabajo: uno para la elaboración de un estudio sobre los principales problemas técnico-jurídicos que suscita la nueva regulación; y otro para sistematizar el estado de la jurisprudencia sector por sector, dibujando así una especie de mapa sobre en qué temas hay criterios jurisprudenciales establecidos y en qué temas no los hay. El primer informe fue terminado en Navidad de 2015 y el segundo en Semana Santa de 2016. Ambos constituyen muy valiosos instrumentos de trabajo.

Además, la Sala 3.ª ha mantenido encuentros y reuniones de trabajo con los principales operadores jurídicos implicados en el nuevo modelo casacional, a comenzar por los Presidentes de todas las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia y de la Audiencia Nacional. Y encuentros similares se han mantenido también con la Abogacía del Estado ante el Tribunal Supremo y con la Fiscalía, así como con los jefes de los Servicios Jurídicos de las Comunidades Autónomas. Es digno de mención que a la invitación de la Sala 3.ª todas ellas acudieron. En fin, el diálogo ha alcanzado también a la abogacía especializada en la materia: aquí el formato hubo de ser diferente por razones obvias y se canalizó a través del Consejo General de la Abogacía Española, cuya Presidenta, doña Victoria Ortega Benito, se ofreció generosamente a organizar una sesión abierta en su propia sede, retransmitida en directo por Internet a todos los Colegios de Abogados de España. Quienes tomamos parte en ella respondimos a cuantas preguntas se quisieron formular.

El trabajo preparatorio ha tenido, asimismo, una dimensión interna. Haciendo uso de la facultad otorgada expresamente por la ley, la Sala 3.ª ha elaborado unas normas sobre «extensión máxima y otras condiciones extrínsecas» de los escritos procesales. Es verdad que, al menos en un primer momento, esas pautas fueron objeto de críticas. Pero no sólo la polémica fue fugaz, sino que es sintomático que esa novedad –tendente a racionalizar los escritos procesales y a optimizar el empleo del tiempo de trabajo, bien valioso y escaso donde los haya– tuviera inesperados defensores incluso en el mundo de la abogacía. Por lo demás, se ha procedido a una reorganización interna de la Sala 3.ª, reduciendo el número de Secciones sustantivas para mejor adaptarse a un modelo casacional de índole preferentemente objetiva: la verdadera jurisprudencia mal puede elaborarse en parcelas reducidas e incomunicadas entre sí.

La Sala 3.ª, en suma, ha hecho todo aquello que estaba razonablemente en su mano para prepararse para la entrada en vigor del nuevo recurso de casación contencioso-administrativo. Y lo ha hecho, además, sin incremento alguno del número de personas que, con admirable dedicación y eficacia, sirven en su Gabinete Técnico: cinco Magistrados coordinadores y dieciocho Letrados.

Para concluir, no cabe omitir que la reforma introducida por la disposición final 3.ª de la Ley Orgánica 7/2015 adolece de algunas insuficiencias y lagunas, puestas de manifiestos por la mayoría de sus comentaristas: falta una regulación del recurso de casación autonómico, que está previsto mas no desarrollado en la ley; no es claro cuál debe ser el remedio frente a graves quebrantamientos de forma (denegación arbitraria de la prueba, incongruencia patente, absoluta falta de motivación, etc.), como tampoco lo es qué debe ocurrir con los recursos de casación en masa sobre un mismo tema; y se echa de menos una generalización de la doble instancia en el orden contencioso-administrativo, que la mayor parte de los especialistas considera conveniente como medio de colmar la arriba mencionada erosión de la tutela en vía de recurso y de dar pleno sentido al nuevo modelo casacional.

Este libro colectivo, tan inteligentemente coordinado por Luis María Cazorla Prieto y Raúl C. Cancio Fernández, tiene el mérito innegable de abordar todas las grandes cuestiones que suscita el nuevo recurso de casación contencioso-administrativo, contando para ello con un plantel de colaboradores de excepcional calidad. Todos ellos son profesionales conocidos y respetados, provenientes del mundo académico, la alta función pública y la propia judicatura. Además, debe decirse en su honor que representan puntos de vista genuinamente plurales, de modo que el sólido producto final dista de ser un simple panegírico de la reforma. Ha habido no pocos comentarios a ésta en los últimos tiempos, lo que muestra sin duda que su importancia para la renovación de nuestro ordenamiento jurídico es ampliamente sentida. La obra que ahora tengo el honor de prologar ocupará, sin duda, un lugar destacado en ese conjunto de comentarios y será un útil instrumento para que el nuevo recurso de casación contencioso-administrativo eche a andar con éxito.

Madrid, noviembre de 2016

Luis María Díez-Picazo Giménez

Presidente de la Sala 3.ª del Tribunal Supremo