Читать книгу Estudios sobre el nuevo recurso de casación contencioso-administrativo - Luis María Cazorla Prieto - Страница 20
V. CONCLUSIÓN
ОглавлениеPor todo, no se objeta el modelo de recurso que se introduce con la reforma operada por la Ley Orgánica 7/2015 y que, a la vista de todo lo expuesto, resulta compatible con la posición institucional que ocupa el Tribunal Supremo en el poder judicial y, consecuentemente, con la propia esencia del recurso de casación.
Quizás lo que no resulta tan adecuado es pretender justificar la introducción del instrumento del interés casacional sobre la base de que el Tribunal Constitucional también puede apreciar como causa de inadmisibilidad del recurso de amparo que éste carezca de «especial trascendencia constitucional», confiriendo al Tribunal Constitucional, un amplio margen decisorio para estimar cuándo el contenido de un recurso de amparo justifica una decisión sobre el fondo del asunto en razón de su especial trascendencia constitucional (según el art. 50.1.b) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional). Conceptualmente pueden ser dos expresiones que comparten algunos fundamentos, pero no pueden equipararse desde el punto de vista de los órganos que la aprecian y de su posición constitucional. Es verdad, como ya se ha dicho, que el Tribunal Supremo americano tiene la vía del writ of certiorari pero también es cierto que las posiciones constitucionales del Tribunal Supremo español y americano son distintas35). Tampoco el hecho de que el propio Tribunal Supremo cite con frecuencia la jurisprudencia constitucional sobre la causa de inadmisión del recurso de amparo constitucional que «guarda similitudes con la aquí concernida, consistente en carecer el recurso de amparo de especial trascendencia constitucional», puede ser un argumento para validar por sí mismo la razón del «interés casacional».
El nuevo recurso de casación contencioso-administrativo y el motivo del interés casacional tienen su propia justificación, imbricada en la función constitucional asignada al Tribunal Supremo, sin necesidad de acudir a comparativas con otros órganos constitucionales, en este caso con el Tribunal Constitucional. El modelo instaurado permite así al Tribunal Supremo centrar sus esfuerzos en aquellos casos que lo merecen en los términos ya examinados, independientemente de su cuantía.
En conclusión, el nuevo modelo de recurso de casación contencioso-administrativo diseñado por la Ley Orgánica 7/2015 permite al Tribunal Supremo pronunciarse sobre todos aquellos asuntos –al margen de la cuantía y de la materia– que sean relevantes jurídicamente para la sociedad y, consecuentemente, para la formación de la jurisprudencia, con el objeto de que el citado Alto Tribunal pueda cumplir con su tarea constitucional prevista en el artículo 123 de la Carta Magna, de sentar jurisprudencia interpretando en última instancia –con criterio unificador– la legalidad sustantiva y procesal. Evidentemente, todo ello sin olvidar la necesidad de arbitrarse los mecanismos necesarios a fin de evitar el abuso del modelo y el menoscabo del principio constitucional de seguridad jurídica y del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, circunstancia que, en gran medida, ha quedado mitigada por los propios criterios orientativos y presunciones que el legislador ha previsto en los apartados 3 y 4 del artículo 88 al que se ha hecho referencia.
Junto al recurso de casación básico, se crearon otras modalidades como el recurso de casación para la unificación de doctrina y el recurso de casación en interés de ley (ambas dos se han suprimido con la reforma), además del especial recurso de casación frente a las resoluciones del Tribunal de Cuentas.
Blanca Lozano Cutanda, «La reforma del recurso de casación contencioso-administrativo por la Ley Orgánica 7/2015: análisis de sus novedades», Actualidad administrativa, núm. 11, 2015.
En el mismo sentido se han pronunciado otros autores como Eduardo Hinojosa Martínez, El nuevo recurso de casación contencioso-administrativo, Bosch, 2016, quien pone de manifiesto que el nuevo esquema de recurso atribuye al Tribunal de casación un «amplio margen de apreciación» para determinar si cada supuesto presenta o no interés a efectos de formar jurisprudencia (pág. 20).
En orden a esta cuestión también se ha dicho en muchas ocasiones que, a la luz del artículo 87.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional y del artículo 5.1 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial («La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico, y vincula a todos los Jueces y Tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos según los preeptos y principios constitucionales, conforme a interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos»), puede apreciarse una evidente diferencia entre la jurisprudencia constitucional –vincula a todos los poderes públicos, incluido el poder judicial o, como dice expresamente el referido precepto de la LOPJ, a todos los jueces y tribunales–, y la jurisprudencia del Tribunal Supremo que, desde luego, no vincula en ese mismo sentido sino que se limita al caso concreto, sin perjuicio de los varios desencuentros que se han venido produciendo entre la jurisdicción ordinaria y la justicia constitucional.
Luis de la Morena y de la Morena, La jurisprudencia, ¿fuente del Derecho?, dentro del Libro Homenaje al Profesor José Luis Villar Palasí, Civitas, 1989. Dista ya esta reformulada concepción de aquella otra en la que se hacía aproximar la jurisprudencia al valor de las opiniones emitidas por órganos consultivos como el Consejo de Estado o, incluso, por autores de específico peso doctrinal hasta el punto que el viejo artículo 1729 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (anterior a la reforma de 1984) todavía seguía admitiendo la posibilidad de que se fundara un recurso de casación por el hecho de haberse aplicado en la sentencia recurrida –como doctrina legal– las opiniones de los jurisconsultos a los que la legislación del país «no dé fuerza de ley», por lo que, de la Morena deducía a sensu contrario, que había jurisconsultos, cuyas opiniones, podían ser consideradas con «fuerza de ley» (pág. 336).
La reforma constitucional consistió en la introducción de un sistema en el que el recurrente (de amparo) debía alegar y acreditar que el contenido del recurso justificaba una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal en razón de su especial trascendencia constitucional, dada su importancia para la interpretación, aplicación o general eficacia de la Constitución. Esto es, la reforma constitucional ha invertido el juicio de admisibilidad, como ponía de manifiesto su propia Exposición de Motivos, ya que se ha pasado de comprobar la inexistencia de causas de inadmisión a la verificación de la existencia de una relevancia constitucional. La parte expositiva de la norma que introducía la reforma curiosamente la justificaba también como un modo de «agilizar el procedimiento» al transformar el examen de admisión actual en la comprobación en las alegaciones del recurrente de la existencia de relevancia constitucional en el recurso.
Como diría Calamandrei, la casación es un fenómeno singular donde las leyes por las cuales está disciplinada se remontan a una etapa del instituto que se ha superado en la práctica de manera que para hacerse una idea de su frecuente desadaptación a la realidad actual hay que remontarse en todo momento a sus orígenes históricos.
El caso de Francia no es aislado sino que se sigue en la actualidad en otros muchos países europeos como Bélgica, Italia, Holanda, entre otros. Conviene a este respecto destacar el caso de Luxemburgo, país cuya jurisdicción contencioso-administrativa también residía dentro de su Consejo de Estado aunque con una distinción de funciones jurisdiccionales y administrativas muy difusas lo que, precisamente, dio lugar en el verano de 1996 a su definitiva descomposición limitando, desde entonces, el Consejo de Estado de Luxemburgo sus funciones prácticamente al ámbito consultivo. Y todo ello en virtud de un asunto sobre asignación de cuotas lecheras que fue conocido por la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, caso Procola c. Luxemburgo, de 28 de septiembre de 1995 (TEDH 1995, 31), Serie A, núm. 326, en el que se puso de manifiesto la falta de independencia y de imparcialidad del Comité de lo Contencioso del Consejo de Estado, considerando el citado Tribunal de Estrasburgo que el principio de la división de poderes exige la existencia de una jurisdicción contencioso-administrativa ejercida por magistrados independientes y no por un «Comité» u órgano de la propia Administración.
También el modelo napoleónico se importó a otros países, fuera del ámbito europeo, como a países iberoamericanos, por ejemplo, Chile o Colombia (vid. el caso del Código Contencioso Administrativo colombiano, en su artículo 107, que define al Consejo de Estado como el «Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo y Cuerpo Supremo Consultivo del Gobierno») o a Egipto cuyas primeras leyes de 1946 y 1949 le dieron especial preponderancia a la tarea contenciosa asumida por el Consejo de Estado.
En el número 1 de la Revista de Administración Pública (enero-abril de 1950), el Marques de las Marismas, Consejero Permanente de Estado, publicó el artículo La Institución del Consejo de Estado en la Actualidad, y comenzaba con las palabras que en 1843 se pronunciaron ante la Cámara de Diputados francesa para justificar un Consejo de Estado que representara la suprema garantía de la justicia en su doble función: como asesor técnico del Gobierno y de la Administración y como Tribunal dotado de propia jurisdicción en la materia contencioso-administrativa: «se preparan mejor las decisiones administrativas cuando se tiene la experiencia de las dificultades contenciosas a que podrían dar lugar; se resuelven mejor las dificultades contenciosas cuando se conoce el espíritu de las decisiones administrativas. La tendencia natural de la Administración es la de tratar cada asunto en sí mismo, anteponer los hechos a los principios, preferir una fácil solución del expediente a un difícil solución de derecho. La tendencia natural de una jurisdicción al contrario es la de mirar cada asunto desde el aspecto de la regla general, de pensar en la norma de derecho antes que en los intereses particulares del caso, de someter la práctica de la Administración a la exactitud de las teorías jurídicas. Llevadas al extremo conducirían: la una, a una Administración sin normas; la otra, a una Administración sin actividad. Pero se corrigen mutuamente al unirse. Con el acercamiento del administrador que obra y el administrador que delibera la acción se hace más regular, es decir, de una mayor corrección jurídica y la jurisdicción se inspira mejor en las necesidades positivas».
O, en palabras del que fuera Presidente del Consiglio di Stato, en Italia, Gabrielle Pescatore, su «función pretoria».
José Fernando Merino Merchán, Instituciones del Derecho Constitucional Español, Centro de Estudios Superiores, Sociales y Jurídicos, Ramón Carande, 1994, pág. 742.
Op. Cit. Hinojosa Martínez, El nuevo recurso de casación contencioso-administrativo, págs. 33 y 34. Una explicación magistral sobre las claves del proceso histórico y consolidación del proceso contencioso-administrativo se encuentra en la obra de Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo II, Civitas, 2.ª ed., Madrid, 1986, págs. 482 y siguientes.
Hinojosa Martínez, óp., cit., hace un detallado repaso de la evolución de la casación en la jurisdicción civil, penal y laboral, en las págs. 34 y siguientes.
A modo de ejemplo, véanse los artículos 71 y 102 de nuestra Carta Magna.
En este punto se sigue al autor Omar Bouazza Ariño, El recurso de casación contencioso-administrativo común, Thomson Reuters Civitas, 2013, págs. 21 y siguientes.
Piero Calamandrei , La Casación Civil, tomo II, ed. Bibliografía Argentina 1954, págs. 32 y siguientes.
Ramón Parada, Derecho Administrativo I, Parte General, Marcial Pons, Madrid, 2007.
Juan José González Rivas, El recurso de casación en la jurisdicción contencioso-administrativa, Aranzadi, 1996, pág. 32.
L. Prieto Castro Ferrándiz, Derecho Procesal Civil, vol. I, Madrid, 1968, pág. 689.
Vid., entre otros, Antonio Agúndez Fernández, El recurso de casación contencioso-administrativo, Comares, 1996 o Francisco García Gómez de Mercado y otros, El recurso de casación contencioso-administrativo, Comares, 2015.
En el ámbito penal, el Consejo de Estado (Dictamen 97/2015 que conoció del Anteproyecto de ley orgánica de modificación de la Ley de Enjuiciamiento Criminal para la agilización de la justicia penal, el fortalecimiento de las garantías procesales y la regulación de las medidas de investigación tecnológicas) recordó que el Comité de Derechos Humanos de la ONU, en su resolución de 20 de julio de 2000, sostuvo que el recurso de casación no respondía en España a las exigencias propias de una segunda instancia y que, por ello, se estaba vulnerando el derecho de «toda persona declarada culpable de un delito» a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto «sean sometidos a un tribunal superior», contemplado en el artículo 14.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Para remediarlo, La Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, modificó los artículos 64.1, 64 bis, 73.3.c) y 73.6 de la LOPJ, atribuyendo a las Salas de lo Civil y Penal de los Tribunales Superior de Justicia el conocimiento de los recursos de apelación contra las resoluciones dictadas en primera instancia por las Audiencias Provinciales, y creando la Sala de Apelación de la Audiencia Nacional para conocer de los recursos de esta clase que establezca la ley contra las resoluciones de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional. Esta reforma orgánica no vino acompañada de un desarrollo procesal del recurso de apelación en estos casos, por lo que, hasta la reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, las sentencias dictadas por las Audiencias Provinciales o la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional en primera instancia han sido únicamente recurribles en casación, lo que, como ha reconocido el propio Consejo General del Poder Judicial, ha venido compensándose con una mayor flexibilidad en el entendimiento de los motivos del recurso (vid. también informe al Anteproyecto de Ley Orgánica de modificación de la Ley de Enjuiciamiento Criminal para la agilización de la Justicia penal, el fortalecimiento de las garantías procesales y la regulación de las medidas de integración tecnológica).
Antonio Tovar Morais, El recurso de casación civil y el contencioso-administrativo, Aranzadi, Madrid, 1993, pág. 409. El autor va comparando los dos recursos y analiza las analogías que se producen tanto en la propia esencia del recurso como respecto de ambos procedimientos, estructura, plazos, ...
Entre otros, Auto de 28 de enero (JUR 2010, 59176) y 4 de febrero de 2010 (JUR 2010, 74281). Y en esta misma línea se han pronunciado varias sentencias de 6 de octubre (RJ 2004, 6201), 3 de noviembre (RJ 2005, 525) y 29 de diciembre de 2004 (RJ 2005, 508), 26 de enero (RJ 2005, 1452) y 31 de marzo de 2005 (RJ 2005, 5686), 2 de julio de 2010 (RJ 2010, 5998) ó 22 de septiembre de 2014 (RJ 2014, 4564), entre otras, donde se declara que no cabe suscitar por la vía de la casación nuevas cuestiones ni diferentes de las que se dirimieron en el pleito, ya que sólo sobre las controvertidas en éste pudo pronunciarse la sentencia y el recurso de casación tiene como finalidad exclusivamente valorar si se infringieron por el Tribunal «a quo» normas o jurisprudencia aplicables o se quebrantaron las formas esenciales del juicio por haberse vulnerado las normas reguladores de la sentencia o las que rigen los actos y garantías procesales.
Exposición razonada relativa al Proyecto de Ley Orgánica que modifica la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y reforma el recurso de casación, del parecer de los Magistrados de la Sala Tercera del Tribunal Supremo que la suscriben.
Parece que quiere hacerse con ello una remisión, principalmente, al sistema anglosajón que se basa en el denominado «certiorari volumus», configurándose la admisión no como un derecho de las partes sino como una decisión del Tribunal que resolverá sobre si el asunto goza de interés para la jurisprudencia, establecer criterios comunes, interpretar una determinada cuestión objetivable...
Vid. Memoria del Consejo de Estado de 2011, págs. 177 y siguientes relativas a la técnica normativa.
Informe explicativo y propuesta de eficiencia de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de marzo de 2013, aprobado por la Sección Especial para la reforma de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de la Comisión General de Codificación, presidida por Francisco Velasco Caballero.
Este tipo de informes tienen precedentes similares: entre otros, recuérdese el Real Decreto 1343/1988, de 21 de octubre, por el que se constituye en el seno de la Comisión General de Codificación una Sección especial para la Reforma Procesal con el objeto de elaborar un informe sobre los distintos procesos existentes en el ordenamiento y su eficacia.
Rafael Gómez-Ferrer Rincón, «Recurso de casación y unidad del ordenamiento jurídico», Revista de Administración Pública, núm. 174, Madrid, sept.-dic. 2007, págs. 599-637.
En el citado Informe explicativo y propuesta de eficiencia de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de la Sección Especial de la Comisión General de Codificación para la reforma de dicha Ley, comienza con un estudio sobre la alta litigiosidad y las posibles soluciones que pueden plantearse a la misma.
En cierto modo el legislador ya ha previsto esta circunstancia al dotar de un mayor protagonismo al Gabinete Técnico que asiste al Tribunal Supremo como se puede apreciar de los nuevos artículos 61 bis a 61 sexies de la Ley Orgánica del Poder Judicial introducidos también por la Ley Orgánica 7/2015.
Magistrados como Diego Córdoba, partidario del nuevo modelo de recurso contencioso administrativo, auguraba no obstante un considerable aumento del número de asuntos que podían llegar al Tribunal Supremo (vid. su interesante artículo titulado «El nuevo recurso de casación contencioso-administrativo», publicado en la Revista de Jurisprudencia, el 1 de octubre de 2015, y consultado en el sitio web http://www.elderecho.com/tribuna/administrativo/nuevo-recurso-casacion-contencioso-administrativo_11_877930001.html).
Vicente Gimeno Sendra, «El Tribunal Supremo, su doctrinal legal y el recurso de casación», Estudios en Homenaje del Profesor Almagro Nosete , págs. 265 a 278.
Diego Córdoba, El nuevo recurso de casación contencioso-administrativo, op. cit.
Blanca Lozano Cutanda, La reforma del recurso de casación contencioso-administrativo por la Ley Orgánica 7/2015: análisis de sus novedades, op. cit.
Cita de Joly de Fleury, obtenida de los Comentarios a la Constitución elaborado por varios autores y publicada en Civitas, 2.ª ed., 1985, pág. 1785.
Eduardo Oteiza, «El Certiorari o el uso de la discrecionalidad por la Corte Suprema de Justicia de la Nación sin un rumbo preciso» (publicado en el sitio web http://www.palermo.edu/derecho/publicaciones/pdfs/revista_juridica/n3N1-Abril1998/031Juridica06.pdf).
En este punto es un clásico el artículo de Francisco Rubio Llorente, Sobre la relación entre el Tribunal Constitucional y Poder Judicial en el ejercicio de la jurisdicción constitucional, Revista Española de Derecho Constitucional, año 2, núm. 4, enero-abril de 1982. El autor argumenta sobre la explicación histórica en las diferencias del sistema norteamericano y europeo que da luz a las reflexiones que son ahora objeto de estudio («... la organización del control judicial de la constitucionalidad de las leyes no ofrece en los Estados Unidos ninguna dificultad –aunque encuentre algunas resistencias políticas– porque la Constitución es simplemente una ley más alta, pero no menos ley que la que todos los jueces han de aplicar. Sí las ha encontrado en nuestro continente (...) y esto explica que el cambio profundo de la concepción de la Constitución haya ido acompañada de una honda modificación de la organización judicial, a cuya estructura tradicional ha venido a superponerse un Tribunal Constitucional...»).
