Читать книгу Sostenibilidad y fiscalidad - Sofia Arana-Landin - Страница 14

Determinadas constituciones nacionales han contribuido también al reconocimiento del medio ambiente como derecho expresamente reconocido como fundamental en la Carta de Derechos Fundamentales de la UE.

Resulta curioso el caso francés, donde se ha planteado la posibilidad de una reforma constitucional para incluir una mención expresa a “la biodiversidad, el medio ambiente y la lucha contra el calentamiento global” como enmienda del art. 1 de la Constitución, tras la llamada Convención ciuda-dana por el Clima. El hecho de querer realizar esta enmienda constitucional, independientemente de si se llega a conseguir o no, resulta significativo de la relevancia del medio ambiente en este país. Sin embargo, no resulta necesaria, ya que la Carta del Medio Ambiente de 2004 ya está integrada en el bloque de constitucionalidad. El Consejo Constitucional francés, a partir de la sentencia de 31 de enero de 2020 también obliga al legislador a tener en cuenta el medio ambiente, basándose en la referida Carta42.

Como hemos visto en el apartado referido a la evolución normativa del medio ambiente, la Constitución española se fragua en el contexto de las ideas imperantes en la década de los setenta (coincidente en el tiempo con la Declaración de Naciones Unidas del 72, NEPA, Informe Brundtland antes señalados) y puede considerarse una de las pioneras por incluir un precepto dedicado a la protección del medio ambiente.

Así, la Declaración de Naciones Unidas de 1972 sirvió como base sobre la que sustentar el inicio de una conciencia ecológica en los textos constitucionales de los diferentes países, gracias a la cual, cogió fuerza la idea de que el medio ambiente debe ser una materia tratada en dichos textos. GÓMEZ DA SILVA entiende que en España esta idea llegó de la mano de la Constitución Portuguesa43. Sin embargo, sorprende gratamente la Constitución Española de 1978, en adelante CE, ya que puede considerarse como una de las primeras en la UE en mostrar claramente una preocupación por recoger el derecho al medio ambiente y protegerlo.

De este modo, en la CE, se concretan una seria de condicionantes que configuran el marco en el que se desenvuelve el ser humano, por un lado, introduciendo en el texto un principio medioambiental (norma de acción), y por el otro, se regula un derecho a disfrutarlo (norma de protección). Así, se incorpora por primera vez en el Derecho constitucional español, los conceptos de calidad de vida y el deber de conservar el entorno o medio ambiente44.

La protección el medio ambiente la encontramos en el art. 45, encuadrado en el Capítulo III del Título I “de los principios rectores de la política social y económica”45. Por lo tanto, en la CE el derecho al medio ambiente se configura como un derecho económico-social, en forma de derecho-deber, dejando entrever que, bajo este precepto, se sobreentiende el derecho de los ciudadanos a gozar de una calidad de vida que sea coherente con el artículo 10 CE de la dignidad de la persona. Sólo en ese contexto puede entenderse la importancia del artículo 45 de la Constitución.

Estudiando este escueto artículo, podemos llegar a varias conclusiones:

La primera, que por su ubicación, lamentablemente, no se encuentra en el título dedicado a los derechos fundamentales, sino que el art. 45 es posterior a ellos y se encuentra localizado en el Capítulo III del Título I de la CE, es decir, no está categorizado como un derecho fundamental, sino que se establece como un “principio rector de la política social y económica” a pesar de su inherente relación con el artículo 10, sobre la dignidad de la persona, hasta pudiendo entenderse, hoy en día, que se trata de una prolongación de la misma46. De este modo, como principio rector que es: se prevé que informará la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos, pudiendo ser alegado ante la Jurisdicción ordinaria sólo conforme a lo que establezcan las leyes que lo desarrollen.

De nuestra regulación se puede extraer el derecho al medio ambiente como un derecho de todos, configurado como un interés difuso y colectivo. De este modo, este derecho al medio ambiente, tal cual se encuentra regulado en el art. 45 de la CE, no se erige en derecho humano con la categoría e importancia que ha adquirido en las resoluciones vistas en el apartado anterior, sino en un principio informativo, una guía que sirve para el posterior desarrollo de las leyes, sin que se pueda sobreentender una eficacia positiva directa, aunque pueda considerarse que tiene su eficacia negativa, ya que se pueden estimar prohibidas las normas y actuaciones contrarias a dicho principio inspirador en nuestro sistema. Además, recoge este artículo, en su apartado segundo, la obligación de los poderes públicos de tutelar el medio ambiente, velando por el correcto uso de los recursos naturales. Como resulta lógico en un texto constitucional, no se establecen unos objetivos concretos o medios para conseguir determinar la efectividad de dicha tutela. La Constitución no pretender privar el progreso económico a través de la protección del medio ambiente, sino que pone de manifiesto la necesidad de promover objetivos preferentemente cualitativos, como la calidad de vida.

Por último, en el 45.3 CE se establecen, de forma programática, una especie de medidas controladoras y sancionadoras a aplicar en aquellos casos en los que se haya alterado el medio ambiente. Ya que la efectividad real de cualquier derecho depende en una gran medida del reconocimiento expreso para actuar en su defensa, es decir, de obtener la tutela judicial efectiva frente a una posible violación del mismo, en este tercer apartado, se establece la obligación de reparar el posible daño al medio ambiente.

En relación al medio ambiente, hay múltiples variantes y posibilidades de cómo entender dicho daño. Ello no obstante y por simplificar, se puede afirmar que una posible clasificación sería: el daño ecológico causado por el hombre sobre el equilibro biológico del medio ambiente y viceversa, es decir, el daño causado por el medioambiente sobre el hombre. Este tipo de daño hace referencia a aquellas situaciones de catástrofe donde no se puede identificar al responsable, o el mismo se declara insolvente. La valoración del daño ambiental no es una tarea sencilla y presenta muchas peculiaridades que el legislador debe tener en cuenta, como el tipo de acción a ejercitar y al orden jurisdiccional ante el que se sustancie.

De este mismo apartado se desprenden tres tipos de posibles penalizaciones para aquellos que deterioren el medio ambiente: penales, administrativas y de responsabilidad en el ámbito civil. Para determinar si una conducta debe ser sancionada por la vía penal o la administrativa debemos centrarnos en el daño producido, la tendencia actual sitúa la vía penal como último recurso, posicionando las sanciones penales como auxiliares y fomentando la aplicación de sanciones administrativas. Las posibles acciones civiles en el caso de daño al medioambiente se aplican en los casos en que hechos dañinos se puedan atribuir a una persona o grupo de personas concretas; de este modo, el perjudicado por las mismas podrá acudir al correspondiente proceso civil47.

Por otra parte, y de acuerdo con la profesora LOZANO CUTANDA, el nuevo principio doctrinal de no regresión o “cláusula standstill” empieza a abrirse paso en la jurisprudencia constitucional como alternativa o refuerzo al de desarrollo sostenible e incide en todos los demás ámbitos jurídicos. Por esta vía se va avanzando en la protección del medio ambiente con el desarrollo del citado precepto constitucional. Como ejemplo, la Sentencia del Tribunal Constitucional 102/1995, en acumulación de diversos asuntos de las diferentes CCAA, ya que también se trata de una cuestión de conflictos positivos de competencia que comprende los recursos naturales, habla de “otros elementos que no son naturaleza sino historia, los monumentos, así como el paisaje”48.

Por todo lo expresado con anterioridad, debemos afirmar que, conforme a nuestro texto constitucional, el derecho al medio ambiente es un derecho subjetivo de naturaleza constitucional, configuración legal y protección judicial ordinaria, que no debe ser entendido como meramente de disfrute, sino como un derecho para la preservación del medio ambiente, que debe gozar de la protección de su deterioro por parte de los poderes públicos. El constituyente encomienda al legislador decidir en los distintos ámbitos y realidades del conflicto ambiental concretando el alcance de este derecho en las distintas situaciones que se presenten y armonizándolo con el resto de los bienes, valores, principios y derechos reconocidos en la misma Constitución.

Ahora bien, la caracterización de este derecho al medioambiente como derecho humano por estar en la Carta de Derechos Humanos de la UE de 2007 y las resoluciones del Comité de Derechos Humanos de la ONU evidentemente que nos vinculan a todos los países por igual, por encima de nuestros textos constitucionales, por lo que es también un hito para España el novedoso reconocimiento de este derecho como derecho humano, precondición para el derecho a una vida digna. Ello implica la imperatividad de su especial protección también por parte de nuestro ordenamiento.

Quisiera hacer una reflexión final en torno a este derecho al medio ambiente y es que, hoy en día, es un botón de muestra de cómo existen derechos que ya no se ajustan a los criterios que hemos utilizado hasta el momento, basados en la estricta soberanía de las jurisdicciones y las manifestaciones tradicionales de la misma. El derecho al medio ambiente es, como los derechos humanos, como los ODS, (o como la vida misma, ya que sin él la vida no es posible): un derecho que requiere de un cambio de miras, porque supera el sistema de países y jurisdicciones westfaliense para ir mucho más allá, como global, solidario, universal, ya imprescindible y, por tanto, su protección también debiera ir forzosamente por esa senda.

Además, y aunque pueda resultar una paradoja, cabe añadir que las experiencias más favorables en materia de protección de medio ambiente van de la mano del Desarrollo Económico Comunitario (CED), desde los entes locales y regionales hacia entes mayores, pero, el hecho de que las medidas concretas sean cercanas a los entes locales y queden enraizadas en las propias particularidades del territorio, especialmente cuando se realizan de forma participativa, las hace más efectivas. Tal vez este es el motivo por el que la UE ha decidido que el Plan de Inversiones del Pacto Verde Europeo y el Mecanismo para una Transición Justa sean fondos de cohesión para las regiones que más lo necesiten, independientemente del Estado Miembro al que pertenezcan. De este modo, por ejemplo, existen regiones alemanas que entran dentro de aquellas necesitadas de dichos fondos de transición justa y su pertenencia a la soberanía de dicho Estado Miembro no supone un obstáculo para acceder a dicho fondo de transición.

Sin embargo, la transversalidad del medio ambiente va a originar en España multitud de conflictos de competencias, dado que el reparto de las mismas es un caldo de cultivo para que se den este tipo de conflictos en una materia global, compleja y transversal afrontada sin demasiado entusiasmo ni altura de miras. Tal y como se afirmaba en la Sentencia del TC: “El carácter complejo y polifacético que tienen las cuestiones relativas al medio ambiente determina precisamente que afecte a los más variados sectores del ordenamiento jurídico (STC 64/1982) y provoca una correlativa complejidad en el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Por eso mismo, el medio ambiente da lugar a unas competencias, tanto estatales como autonómicas, con un carácter metafóricamente ‘transversal’ por incidir en otras materias incluidas también, cada una a su manera, en el esquema constitucional de competencias (art. 148.1.1.ª, 3.ª, 7.ª, 8.ª, 10.ª y 11.ª C.E.) en cuanto tales materias tienen como objeto los elementos integrantes del medio (las aguas, la atmósfera, la fauna y la flora, los minerales) o ciertas actividades humanas sobre ellos (agricultura, industria, minería, urbanismo, transportes) que a su vez gene-ran agresiones al ambiente o riesgos potenciales para él”.

De este modo, la preservación, conservación y mejora de los recursos naturales son soportes de una pluralidad de actuaciones públicas y privadas en relación a los cuales la Constitución y los Estatutos han atribuido diversas competencias, coexistiendo títulos competenciales diferentes en el mismo espacio físico: “Ello significa, además, que sobre una misma super-ficie o espacio natural pueden actuar distintas Administraciones públicas para diferentes funciones o competencias, con la inexorable necesidad de colaboración (SSTC 227/1988 y 103/1989) y, por supuesto, coordinación. No sólo hay que identificar cada materia, pues una misma Ley o disposición puede albergar varias (SSTC 32/1983 y 103/1989), sino que resulta inevitable a continuación determinar, en cada caso, el título competencial predominante por su vinculación directa e inmediata, en virtud del principio de especificidad, operando así con dos criterios, el objetivo y el teleológico, mediante la calificación del contenido material de cada precepto y la averiguación de su finalidad (SSTC 15/1989, 153/1989 y 170/1989), sin que en ningún caso pueda llegarse al vaciamiento de las competencias de las Comunidades Autónomas según sus Estatutos (STC 125/1984)”.

A nuestro entender esta transversalidad del medio ambiente es muy lógico que provoque no sólo conflictos de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas, sino incluso entre Estados, porque está claro más que nunca, que el medio ambiente trasciende las fronteras y las decisiones tomadas, o la falta de ellas, en un lugar puede tener serias consecuencias en otros que ni siquiera pertenezcan al mismo Estado. En definitiva, pueden llegar a afectar la salud del planeta como tal y por ende nuestra propia salud. Por ello en esta materia se entiende que, si bien todas las iniciativas públicas o privadas en salvaguarda del medio ambiente habrán de ser bienvenidas, cada vez se hacen necesarias medidas multilaterales efectivas con el fin de alcanzar una protección global en la materia49. Muy especialmente en nuestro sistema, el ejercicio activo de las competencias que se puedan ostentar en la materia habrá de ser bienvenido.