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Die Werbekampagne könnte gegen die Grundfreiheiten verstoßen. Dabei ist keinesfalls selbstverständlich, dass sich die Maßnahme der IHK überhaupt an den Grundfreiheiten messen zu lassen hat. Die Grundfreiheiten sind grundsätzlich staatsgerichtete Abwehrrechte. Eine unmittelbare Bindung Privater an die Grundfreiheiten (sog. unmittelbare Drittwirkung) kommt dagegen nur in Ausnahmefällen in Betracht. Allerdings ist der Begriff der Mitgliedstaaten nicht formal, sondern funktional zu verstehen[59] und erfasst alle mit staatlichen Verwaltungsfunktionen betrauten Stellen und sogar privatrechtliche Vereinigungen, soweit sie Verbandsvorschriften erlassen, die auf die grenzüberschreitende Betätigung Einfluss nehmen[60]. Die IHK Pfalz ist eine juristische Person des öffentlichen Rechts und als solche Teil der mittelbaren Staatsverwaltung und Adressatin der Grundfreiheiten. Irrelevant ist zudem die gewählte Handlungsform und damit auch die Frage des ,,zwingenden Charakters" der Maßnahme. Daher maß der EuGH eine staatliche Werbekampagne zu Recht als Maßnahme gleicher Wirkung an den Grundfreiheiten[61].