Читать книгу Практика применения арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации - Владимир Ярков - Страница 33

Поясняя первую часть вопроса, напомним, что п. 1 ст. 29 АПК предусмотрено следующее: арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

При ответе на данные вопросы следует учитывать положения, сформулированные в п. 3 постановления Пленума ВАС РФ от 09.12 2002 № 11:

«При применении ст. 29 Кодекса (АПК. – Авт.) необходимо обратить внимание на то, что к подведомственности арбитражных судов относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов и дела об административных правонарушениях, если в соответствии с федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

В связи с этим указанные дела, в том числе отнесенные к подсудности Высшего арбитражного суда Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 34, а также названные в статье 192 Кодекса, подлежат рассмотрению в арбитражном суде только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать эти дела, в частности, в статье 138 Налогового кодекса Российской Федерации, статье 13 Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию», статье 43 Федерального закона “О рынке ценных бумаг”».

Из анализа данных разъяснений следует, что выражение «если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда» следует понимать как непосредственное указание на компетенцию арбитражных судов. Иначе говоря, случаи, когда в норме содержится простое указание на арбитражный суд как на один из юрисдикционных органов, не должны рассматриваться как подпадающие под формулу «если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда».

Указанное Постановление Пленума ВАС РФ содержит также примеры из действующего законодательства, предусматривающие отнесение к подведомственности арбитражных судов конкретных категорий дел об оспаривании нормативных правовых актов.

– Пункт 2 ст. 138 НК гласит: «Судебное обжалование актов (в том числе нормативных) налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц организациями и индивидуальными предпринимателями производится путем подачи искового заявления в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

Судебное обжалование актов (в том числе нормативных) налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями, производится путем подачи искового заявления в суд общей юрисдикции в соответствии с законодательством об обжаловании в суд неправомерных действий государственных органов и должностных лиц».

Из буквального содержания п. 2 ст. 138 НК следует, что единственным критерием, по которому должна разграничиваться компетенция между судом общей юрисдикции и арбитражным судом, является субъектный состав: организации и индивидуальные предприниматели оспаривают нормативные акты в арбитражном суде, физические лица, не являющиеся индивидуальными предпринимателями, – в суде общей юрисдикции.

Действительно ли субъектный критерий является единственным? Полагаем, что положения п. 2 ст. 138 НК должны толковаться в системной связи с п. 1 ст. 29 АПК, который четко устанавливает и второй критерий для оспаривания: нормативный акт должен затрагивать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, нормативный акт налогового органа может быть оспорен в арбитражном суде лишь при одновременном наличии двух критериев:

а) заявителем является организация или индивидуальный предприниматель;

б) оспариваемый акт затрагивает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При таком подходе исключается возможность оспаривания в арбитражном суде нормативных правовых актов налоговых органов, заведомо адресованным исключительно физическим лицам, не являющимся индивидуальными предпринимателями (например, нормативных правовых актов по вопросам уплаты и исчисления налога с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения);

– В ч. 3 ст. 13 Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ» говорится: «споры, связанные с государственным регулированием тарифов на электрическую и тепловую энергию, в том числе разногласия, не разрешенные Федеральной энергетической комиссией, подлежат рассмотрению в арбитражном суде».

Необходимо отметить, что действующая редакция Федерального закона от 14.04.1995 № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»[25] не содержит нормы, на которую ссылается постановление Пленума ВАС РФ от 09.12.2002 № 11: ст. 13 указанного Закона исключена Федеральным законом от 26.03.2003 г. № 38-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации”». Однако Федеральным законом от 07.07.2003 № 125-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации”» в Федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»[26] была дополнительно включена ст. 7.1, которая почти дословно воспроизвела положения ч. 3 ст. 13: «Споры, связанные с осуществлением государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, подлежат рассмотрению в арбитражном суде».

С 1 апреля 2003 г. (даты официального опубликования) вступил в силу Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»[27]. Пунктом 5 ст. 23 данного закона предусмотрено, что «решения органов государственного регулирования цен (тарифов) могут быть оспорены в судебном порядке».

Статьей 2 Федерального закона от 26.03.2003 № 36-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием Федерального закона “Об электроэнергетике”»[28] установлено, что Федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» утрачивает силу со дня вступления в силу в полном объеме Федерального закона «Об электроэнергетике» (даты окончания переходного периода реформирования электроэнергетики).

Таким образом, на настоящий момент одновременно действуют две правовые нормы, регламентирующие процедуру оспаривания государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию:

1) ст. 7.1 Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»;

2) п. 5 ст. 23 Федерального закона «Об электроэнергетике».

Из сравнительного анализа указанных норм очевидно обнаруживается противоречие в вопросе специальной компетенции арбитражного суда: если ст. 7.1 Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» категорично относит споры, связанные с осуществлением государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, к подведомственности арбитражного суда, то п. 5 ст. 23 Федерального закона «Об электроэнергетике» упоминает лишь о возможности судебной защиты, не формулируя при этом специальных правил о подведомственности.

При коллизии одноуровневых правовых актов приоритет следует отдавать более позднему акту, в данном случае Федеральному закону от 07.07.2003 № 125-ФЗ.

Следовательно, на настоящий момент (т. е. до вступления в силу в полном объеме Федерального закона «Об электроэнергетике») при решении вопроса о компетенции судебных органов по спорам, связанным с осуществлением государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, следует исходить из специального правила ст. 7.1 Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации». Вывод о действии этой статьи подтверждается и в п. 11 ИП Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 № 80.

Несложно заметить, что ст. 7.1 вышеуказанного Закона вообще не упоминает какие-либо дополнительные критерии, императивно относя все споры, связанные с осуществлением государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, к компетенции арбитражного суда. В то же время субъектами оспаривания нормативных правовых актов, устанавливающих тарифы на электрическую и тепловую энергию, могут быть как юридические, так и физические лица (это вытекает из понятия «потребитель», содержащегося в абз. 4 ст. 1 названного Закона).

Подведомственны ли арбитражному суду требования физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, об оспаривании нормативных правовых актов, устанавливающих тарифы на электрическую и тепловую энергию?

В п. 11 ИП Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 № 80 указано, что подведомственность таких споров арбитражному суду не ставится в зависимость от субъектного состава участников споров. Кроме того, государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию во всех случаях относится к сфере экономической деятельности и направлено на регламентацию предпринимательской деятельности энергоснабжающих организаций. Поэтому рассмотрение указанных споров, в том числе и в случае, когда заявителем является физическое лицо, не имеющее статуса индивидуального предпринимателя, в соответствии с ч. 3 ст. 27, п. 5 ст. 29 АПК и ст. 7.1 Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» относится к исключительной компетенции арбитражных судов.

Считаем, что данный вывод следует поставить под сомнение, поскольку, равно как и при толковании п. 2 ст. 138 НК, положения ст. 7.1 Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» должны уясняться в системной связи с п. 1 ст. 29 АПК, который в качестве необходимого критерия указывает на то, что оспариваемый нормативный акт должен затрагивать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Ссылка же ВАС РФ на п. 5 ст. 29 АПК в данном случае не может быть признана корректной, поскольку норма этого пункта применима для «других дел», не перечисленных в п. 1–4 ст. 29 АПК.

Таким образом, требования физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, об оспаривании нормативных правовых актов, устанавливающих тарифы на электрическую и тепловую энергию, могут быть подведомственны арбитражному суду лишь в случае, когда оспариваемый акт затрагивает права и законные интересы этих физических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

– В ч. 13 ст. 43 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» указано: «постановления федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг могут быть обжалованы физическими и юридическими лицами в суд или в арбитражный суд».

Отметим, что эта норма прекратила свое действие с 1 июля 2004 г. на основании Федерального закона от 29.06.2004 № 58-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления»[29]. Поскольку действующая редакция Федерального закона «О рынке ценных бумаг» не содержит иных норм, предусматривающих исключительную компетенцию арбитражного суда в вопросах обжалования нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, следует сделать вывод о том, что ссылка в п. 3 постановления Пленума ВАС РФ от 09.12.2002 № 11 на указанный Федеральный закон утратила свою актуальность.

Помимо примеров, содержащихся в п. 3 постановления Пленума ВАС РФ от 09.12.2002 № 11, Президиум ВАС РФ (см. п. 9, 12, 13 ИП Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 № 80) также выделяет:

1) ст. 52 ФЗ от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[30], которая гласит: «Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке».

Толкование данной нормы как предусматривающей специальную компетенцию арбитражного суда в вопросах обжалования нормативных правовых актов противоречит действительному смыслу этой статьи. Дело в том, что сформулированная в ней норма содержалась в данном Законе начиная с 28 августа 1995 г. (с момента его принятия). Действительно ли законодатель, принимая Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», имел намерение сформулировать норму о специальной подведомственности арбитражного суда в вопросах оспаривания нормативных правовых актов? Полагаем, что нет.

Сама по себе формула, использованная в ст. 52 вышеназванного Закона (по крайней мере, до момента принятия АПК 2002 г.), истолковывалась как обычное указание на возможность судебной защиты. Следует также учитывать, что в момент принятия данного Закона действовавшее процессуальное законодательство (АПК 1995 г.) вообще не предусматривало возможности оспаривания нормативных правовых актов в арбитражном суде. Поэтому указание на рассматриваемую статью как на случай специальной компетенции арбитражного суда в вопросах оспаривания нормативных правовых актов есть следствие наделения данной нормы новым смыслом, противоречащим действительной воле законодателя;

2) п. 4 ст. 5 Таможенного кодекса РФ от 28.05.2003 № 61-ФЗ[31], в котором говорится, что «нормативные правовые акты федерального министерства, уполномоченного в области таможенного дела, затрагивающие права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, могут быть обжалованы в арбитражный суд в соответствии с законодательством Российской Федерации о судопроизводстве в арбитражных судах».

Применительно к данной норме Президиум ВАС РФ подчеркивает, что «рассмотрение дел, связанных с обжалованием нормативных правовых актов…, относится к исключительной компетенции арбитражных судов вне зависимости от состава участников таких споров в тех случаях, когда эти акты затрагивают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности» (см. п. 12 ИП Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 № 80);

3) ст. 12 Закона РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»[32], в которой указано следующее. «В соответствии с настоящим Законом антимонопольный орган вправе:…обращаться в суд или арбитражный суд с заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе: о признании недействительными полностью или в части: противоречащих антимонопольному законодательству актов, соглашений федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций».

Необходимо отметить, что хотя действующая редакция ст. 12 названного Закона была принята после вступления в силу § 1 «Подведомственность» гл. 4 АПК, вывод о том, что оспаривание антимонопольным органом противоречащих антимонопольному законодательству нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций должно производиться исключительно в рамках системы арбитражных судов, вызывает сомнения.

Дело в том, что в отличие от п. 2 ст. 138 НК и п. 4 ст. 5 Таможенного кодекса РФ указанная норма не содержит прямых указаний об исключительной подведомственности арбитражному суду конкретной категории дел (дел об оспаривании именно нормативных правовых актов). Более того, ранее ВС РФ РФ пришел к однозначному выводу о том, что нормы упомянутого Закона не содержат правил специальной подведомственности арбитражному суду в вопросах оспаривания нормативных правовых актов, поскольку «в пп. 6 п. 2[33] ст. 12 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» арбитражный суд прямо не назван в качестве суда, компетентного рассматривать дела об оспаривании именно нормативных правовых актов (см. Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 29.08. 2003 по делу № 60-Г03-8[34]).

Таким образом, на настоящий момент можно говорить о том, что высшие судебные инстанции (ВС РФ и ВАС РФ) исходят из взаимоисключающего толкования ст. 12 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», что неминуемо ведет к ситуации двойственной (конкурирующей) компетенции.