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Außenwirkung kommt einer Maßnahme zu, wenn sie ein Rechtssubjekt als einen Träger eigener subjektiver Rechte betrifft[35]. Dies folgt bereits aus der Entstehungsgeschichte dieses Tatbestandsmerkmals. Dieses wurde nämlich erst in den Verwaltungsaktsbegriff aufgenommen, als auch im Innenbereich des Staates rechtliche Beziehungen anerkannt wurden (s. bereits Rn 110 ff), um bestimmte intrapersonale Maßnahmen wie Weisungen und Verwaltungsvorschriften aus dieser Kategorie zu eliminieren[36], denen idR keine subjektivrechtliche Relevanz zukommt. Besondere Probleme wirft das Kriterium der Außenwirkung bei Maßnahmen im besonderen Gewaltverhältnis auf, ferner bei Weisungen innerhalb eines Instanzenzugs, bei mehrstufigen Verwaltungsakten, bei Regelungen, die in Organrechte eingreifen, sowie schließlich bei Handlungen, die der Vorbereitung anderer staatlicher Entscheidungen dienen.

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Bei Maßnahmen im besonderen Gewaltverhältnis bzw Sonderstatusverhältnis (zB Beamten-, Soldaten-, Schul-, Strafvollzugs- und Anstaltsbenutzungsverhältnis, s. dazu oben Rn 110 ff) unterscheidet man zwischen Maßnahmen, die in die subjektive Rechtsstellung der Gewaltunterworfenen eingreifen, und Maßnahmen, die jene nicht als Träger eigener subjektiver Rechte, sondern nur als einen in das besondere Gewaltverhältnis eingegliederten Teil der staatlichen Organisation betreffen (s. hierzu Kopp/Schenke-W. Schenke, Anh § 42, Rn 67 ff).

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Abgrenzungsschwierigkeiten ergeben sich vornehmlich daraus, dass das, was für das allgemeine Staat-Bürger-Verhältnis gilt, nicht uneingeschränkt auf das durch eine erhöhte Abhängigkeit gekennzeichnete besondere Gewaltverhältnis übertragen werden kann (zur Unanwendbarkeit der Adressatentheorie vgl Rn 549 f). Einen wichtigen Gesichtspunkt zur Beurteilung der subjektivrechtlichen Relevanz von Maßnahmen im besonderen Gewaltverhältnis liefert dabei die auf Ule[37] zurückgehende plastische Unterscheidung von Grundverhältnis und Betriebsverhältnis. Maßnahmen im Grundverhältnis betreffen dabei immer die subjektive Rechtsstellung des Gewaltunterworfenen, während Maßnahmen im Betriebsverhältnis typischerweise keine subjektivrechtliche Relevanz (Außenwirkung) aufweisen. Erkennt man, dass es sich bei dieser Differenzierung nur um ein Hilfsmittel handelt, das neben anderen Gesichtspunkten der Abgrenzung von Maßnahmen mit und ohne Außenwirkung dient, so erledigen sich die hiergegen in der Literatur etwa von Ruffert geäußerten Bedenken[38].

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Dem Grundverhältnis zuzurechnen sind dabei jene Akte, die auf eine Begründung, Beendigung oder inhaltliche (substanzielle) Veränderung des besonderen Gewaltverhältnisses gerichtet sind. Hierzu gehören im Beamtenverhältnis neben der Ernennung, Entlassung oder Versetzung in den Ruhestand oder der Beförderung auch andere gesetzlich geregelte und an bestimmte Tatbestandsvoraussetzungen gebundene Maßnahmen, so zB die Versetzung an eine andere Behörde, die Abordnung, das Verbot der Durchführung von Dienstgeschäften, die Übertragung eines Nebenamts, der Entzug geschäftsleitender Funktionen oder das Versagen einer Nebentätigkeitsgenehmigung[39]. Auch die dienstliche Beurteilung ist im Hinblick auf die besondere Bedeutung, welche ihr für Beförderungsentscheidungen zukommt, dem Grundverhältnis zuzuordnen, stellt aber mangels einer Regelung dennoch keinen Verwaltungsakt dar, sodass hier der Rechtsschutz nur über eine allgemeine Leistungsklage (Rn 369) sicherzustellen ist. Zum Betriebsverhältnis gehören im Beamtenrecht hingegen alle Maßnahmen, die den Beamten allein in seiner Eigenschaft als Amtsträger und Glied der Verwaltung, also gewissermaßen als „Rädchen“ innerhalb des Staatsmechanismus, betreffen. Hierzu zählen zB Weisungen, die die Erledigung von Dienstgeschäften betreffen, oder die Entbindung von der Amtsausübung wegen Befangenheit (BVerwG, Buchholz 310 § 42 Nr 200). Das schließt aber nicht aus, dass eine dem Betriebsverhältnis zuzuordnende Maßnahme auf Grund im Einzelfall gegebener atypischer Besonderheiten doch einen Eingriff in subjektive Rechte des Beamten beinhaltet.

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Schwierigkeiten bereitet die Abgrenzung zwischen Grundverhältnis und Betriebsverhältnis vor allem im Zusammenhang mit der sog. Umsetzung, bei welcher einem Beamten innerhalb einer Behörde ein anderer Aufgabenbereich zugewiesen wird.

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Beispiel:

Inspektor I ist bisher im Bauordnungsamt der Stadt Mannheim beschäftigt, wird nunmehr aber im Rahmen einer Umorganisation dem Sozialamt der Stadt zugewiesen.

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Soweit es sich um die Zuweisung eines neuen Aufgabenbereichs (Amt im konkret-funktionalen Sinn oder Dienstposten) handelt, der der laufbahnmäßigen Stellung des Beamten entspricht (dem Amt im abstrakt-funktionalen Sinn), greift die Umsetzung (anders als die mit einem Behördenwechsel verbundene gesetzlich geregelte Versetzung oder die Abordnung) nicht in subjektive Rechte des Beamten ein. Der Beamte besitzt nämlich grundsätzlich kein subjektives Recht auf Zuweisung bzw Beibehaltung eines ihm einmal anvertrauten bestimmten Tätigkeitsbereichs bei einer Behörde. Anderes gilt allerdings dann, wenn sich die Umsetzung auf Grund besonderer Umstände des Einzelfalls als eine Verletzung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn darstellt, etwa wenn sie in einer diskriminierenden Weise erfolgt. Auch in einem solchen Fall liegt in der Umsetzung aber kein Verwaltungsakt, da sie trotz ihrer subjektivrechtlichen Relevanz nicht auf Außenwirkung gerichtet ist, sondern diese gewissermaßen nur als eine (ungewollte) Nebenfolge eintritt[40]. Rechtsschutz ist hier mittels einer auf die Rücknahme der Umsetzung gerichteten allgemeinen Leistungsklage sicherzustellen, für welche auch die analog § 42 Abs. 2 zu fordernde Klagebefugnis (Rn 515 f) besteht. Klagt der Kläger dennoch auf verwaltungsgerichtliche Aufhebung der Umsetzung, so ist sein Klageantrag umzudeuten (BVerwGE 60, 144, 149; s. auch Rn 47). Entspricht die auf Dauer zugewiesene neue Tätigkeit nicht der laufbahnmäßigen Stellung des Beamten, so ist die Außenwirkung der Regelung gewollt und deshalb ein Verwaltungsakt zu befürworten. Dasselbe gilt bei einer Abberufung von einer leitenden Funktion[41].

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Die Unterscheidung zwischen Grundverhältnis und Betriebsverhältnis kann auch außerhalb des Beamtenverhältnisses, also etwa im Bereich des Universitäts- und Schulrechts, zur Bestimmung des Verwaltungsaktsbegriffs fruchtbar gemacht werden[42]. So betrifft zB die Aufnahme oder die Entlassung eines Schülers ebenso wie die sich in einem Zeugnis ausdrückende Versetzungsentscheidung das Grundverhältnis. Ob bereits eine einzelne Zeugnisnote ein Verwaltungsakt ist, richtet sich nach der Prüfungsordnung (BVerwG, NJW 2012, 2901; Morgenroth, NVwZ 2014, 32 ff).

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Weisungen innerhalb eines staatlichen Instanzenzugs sind prinzipiell keine Verwaltungsakte. Ordnet etwa das Innenministerium an, eine nachgeordnete staatliche Behörde habe eine Baugenehmigung oder eine gewerberechtliche Genehmigung nicht zu erteilen, so liegt zwar sicher eine Regelung vor, diese wirkt jedoch regelmäßig nur staatsintern und ist auch nicht – wie für einen Verwaltungsakt erforderlich – auf eine unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet. Erst die auf Grund der Weisung ergehende Entscheidung stellt einen Verwaltungsakt dar. Die Ablehnung des Verwaltungsaktscharakters einer Weisung bewirkt keine Rechtsschutzeinbuße, da hier an Stelle der Anfechtungsklage andere Klagearten in Betracht kommen (vor allem eine allgemeine Leistungsklage), die allerdings wegen fehlender subjektivrechtlicher Relevanz der Maßnahme meist schon an der Klagebefugnis scheitern werden.

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Bei besonders gelagerten Fallgestaltungen kann freilich auch einer Weisung bereits Außenwirkung zukommen. Dies traf im berühmten Baustofffall des Württ-Bad VGH[43] zu. Hier hatte das Innenministerium als oberste Bauaufsichtsbehörde alle für die Erteilung von Baugenehmigungen zuständigen unteren Bauaufsichtsbehörden angewiesen, Bauvorhaben, die mit einem bestimmten Baustoff hergestellt werden sollten, wegen dessen vermeintlicher Feuergefährlichkeit nicht zu genehmigen. Dieser – nicht auf Außenwirkung gerichtete – Erlass sprach sich herum, sodass der betroffene Baustoffproduzent nicht mehr in der Lage war, Käufer für sein Produkt zu finden. Obwohl die Weisung unmittelbar nur an die nachstehenden Behörden gerichtet war, stellte sie damit zugleich einen mittelbaren (faktischen) Grundrechtseingriff in das durch Art. 14 GG geschützte Recht des Baustoffproduzenten am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb dar. Da sich diese rechtliche Außenwirkung der durch das Innenministerium getroffenen Regelung gewissermaßen nur als ein „ungewollter“ Nebeneffekt der Weisung ergab, lag kein Verwaltungsakt vor. Der verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz ist in Fällen dieser Art über die allgemeine Leistungsklage sicherzustellen[44]. Die damalige Annahme des VGH, hier sei eine Anfechtungsklage wie gegen einen Verwaltungsakt gegeben, ging davon aus, im Subordinationsverhältnis sei ein Rechtsschutz nur gegenüber Verwaltungsakten statthaft und entspricht damit nicht mehr der heutigen Rechtslage, nach der in einem solchen Fall Rechtsschutz über eine allgemeine Leistungsklage (dazu Rn 368 ff) gewährleistet ist.

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An einer Regelung mit Außenwirkung fehlt es grundsätzlich auch dann, wenn eine staatliche Aufsichtsbehörde einer Gemeinde bzw einem Landkreis[45] im übertragenen Wirkungsbereich (der strikt vom Selbstverwaltungsbereich zu trennen ist) Weisungen erteilt. Die insoweit der Fachaufsicht unterliegenden Gemeinden bzw Landkreise handeln nämlich insoweit nur als verlängerter Arm des Staates und werden damit nicht in ihrer eigenen subjektiven Rechtsstellung betroffen. Widersprüchlich ist es insbesondere[46], die Außenwirkung zwar unter Hinweis darauf zu bejahen, dass die Selbstverwaltungskörperschaften niemals integraler Bestandteil staatlicher Verwaltung seien, die gegen solche staatlichen Aufsichtsmaßnahmen gerichteten gemeindlichen Klagen jedoch teilweise mangels Klagebefugnis (vgl Rn 517 ff) für unzulässig zu halten. Nur wenn das Landesrecht den Körperschaften auch bezüglich der Angelegenheiten, die ihnen staatlicherseits übertragen wurden, subjektive Rechte einräumt, stellt sich eine entsprechende Weisung als von der staatlichen Behörde intendierte Regelung mit Außenwirkung dar[47]. Zu beachten ist allerdings, dass Widerspruchsbescheide, die von der staatlichen Widerspruchsbehörde (idR also der Aufsichtsbehörde) auf Grund eines gegen einen gemeindlichen Verwaltungsakt gerichteten Widerspruchs (dazu Rn 694 ff) erlassen werden (und diesen möglicherweise aufheben oder ändern), stets Verwaltungsakte sind (Rn 200 und Koehl, BayVBl. 2003, 331 ff). Jedoch wird eine von der Gemeinde gegen den Widerspruchsbescheid erhobene Anfechtungsklage, soweit der Verwaltungsakt staatlicherseits übertragene Angelegenheiten betrifft, idR wegen mangelnder Klagebefugnis unzulässig sein (s. ein Beispiel unten Rn 260). Aufsichtsbehördliche Regelungen, welche die Gemeinden (oder sonstige mit einem Selbstverwaltungsrecht ausgestattete juristische Personen des öffentlichen Rechts) im Selbstverwaltungsbereich betreffen, sind dagegen meist als Verwaltungsakte zu qualifizieren, die die betroffene Gemeinde anfechten kann. Eine Anfechtung durch Dritte scheidet dagegen meist aufgrund fehlender Klagebefugnis aus (Schoch, Jura 2006, 188, 196). Die Rechtsnatur einer kommunalaufsichtlichen Ersatzvornahme hängt davon ab, welche Rechtsnatur die ersetzte Handlung hat. Bezieht sich die Ersatzvornahme auf einen Verwaltungsakt, ist sie selbst ein Verwaltungsakt, betrifft sie hingegen eine Rechtsnorm, so ist sie eine Rechtnorm. Aus rechtslogischen Gründen nicht haltbar (s. Rn 228) ist auch hier die Bejahung einer Doppelnatur in dem Sinne, dass die im Wege der kommunalaufsichtlichen Ersatzvornahme erlassene Norm dem Bürger gegenüber als Rechtsnorm, der Gemeinde gegenüber hingegen als Verwaltungsakt zu qualifizieren sein soll[48].

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Sehr umstritten ist die Frage der Rechtsnatur einer Einvernehmens- oder Zustimmungserklärung einer anderen Behörde, die zum Erlass eines mehrstufigen Verwaltungsakts erforderlich ist (vgl Budroweit, S. 122 ff).

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Beispiel:

Eine Gemeinde verweigert das nach § 36 BauGB für die Erteilung einer Baugenehmigung erforderliche Einvernehmen[49].

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Wäre in dem Einvernehmen ein Verwaltungsakt zu sehen, so könnte der Bauantragsteller bei dessen Ablehnung mittels einer Verpflichtungsklage auf dessen Erteilung klagen. Das BVerwG lehnt dies unter Hinweis darauf ab, dass Einvernehmen bzw Zustimmung dem Bauantragsteller nicht mitgeteilt werden und die eigentliche Entscheidung mit Außenwirkung erst in der Baugenehmigung bzw deren Ablehnung liege. Als Rechtfertigung für diese – in ihrer dogmatischen Begründung durchaus anfechtbare (s. unten) – These führt das BVerwG ferner an, dass sich der Betroffene andernfalls zu einem doppelten gerichtlichen Vorgehen gezwungen sähe und im Falle der Verweigerung des Einvernehmens und einer sich daran anschließenden Ablehnung der Baugenehmigung gegen beide Maßnahmen klageweise vorgehen müsste. Das widerspräche nicht nur dem Grundsatz der Prozessökonomie, sondern auch jenem der Effektivität des Rechtsschutzes. Diese Argumentation überzeugt nicht. Für die – im Ergebnis zutreffende – Verneinung eines isolierten Rechtsschutzes gegen die Verweigerung der Mitwirkungshandlung dürfte vielmehr mE vor allem § 44a sprechen (vgl Schenke, JZ 1996, 1008 und Rn 613 f sowie ausführlich Budroweit, S. 323 ff). Aus ihm lässt sich nämlich mühelos ableiten, dass nur auf die Erteilung der Baugenehmigung zu klagen ist, obwohl die Erteilung des Einvernehmens unbestrittenermaßen Rechtmäßigkeitsvoraussetzung für die Baugenehmigung ist (und insofern entgegen dem BVerwG eben doch eine Außenwirkung aufweist). Das Verwaltungsgericht ersetzt (anders als die Widerspruchsbehörde, s. Rn 743) bei einer Verurteilung des Staates zum Erlass des begehrten Verwaltungsakts zugleich auch konkludent das fehlende Einvernehmen der bei dem Prozess beizuladenden (s. Rn 493) Gemeinde und/oder höheren Verwaltungsbehörde (vgl hierzu auch Budroweit, S. 351 ff). Entsprechendes gilt für die Zustimmung der obersten Landesstraßenbaubehörde nach § 9 Abs. 2 FStrG[50] oder eine nach § 12 Abs. 2 LuftVG erforderliche Zustimmung der Luftfahrtbehörde zur Errichtung von Bauwerken. Zu beachten ist, dass die Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens gem. § 36 Abs. 2 S. 3 BauGB oder im Wege der Rechtsaufsicht auf jeden Fall einen Verwaltungsakt darstellt, da sie gegenüber der in ihrer Planungshoheit betroffenen Gemeinde eine Regelung trifft (Ehlers, JK 01, BauGB § 36/4; aA Klinger, BayVBl. 2002, 481 ff). Allerdings scheitert auch hier eine Anfechtungsklage der Gemeinde an § 44a (s. Rn 614).

Nicht nur eine interne Mitwirkung einer Behörde beim Erlass eines Verwaltungsakts liegt dann vor, wenn diese über Aspekte zu befinden hat, die außerhalb der Regelungsbefugnis der den mehrstufigen Verwaltungsakt erlassenden Behörde liegt. Das gilt jedenfalls dann, wenn die Entscheidung der mitwirkenden Behörde dem Betroffenen durch diese unmittelbar eröffnet wird, wie dies für den iVm der Erteilung einer Baugenehmigung erfolgenden Dispens nach § 9 Abs. 8 FStrG zutrifft[51].

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Unterschiedlich beantwortet wird auch die Frage, ob sog. innerorganisatorische Akte zwischen kommunalen Verfassungsorganen oder deren Teilen, die Regelungen in Bezug auf Organrechte oder Organwalterrechte treffen, als Verwaltungsakte anzusehen sind (Problemkreis des sog. kommunalen Verfassungsorganstreits, s. hierzu auch Rn 139, 362, 370, 455, 478).

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Beispiel:

Der Bürgermeister verweist ein störendes Gemeinderatsmitglied gem. § 36 Abs. 3 S. 1 BWGemO aus dem Beratungsraum.

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Angesichts des weiten Behördenbegriffs, von dem § 1 Abs. 4 VwVfG ausgeht, bestehen hinsichtlich der Behördeneigenschaft keine Bedenken (str.)[52]. Ebenso erledigen sich auf das Fehlen eines Über- und Unterordnungsverhältnisses gestützte Einwände dann, wenn ein Organ bzw Organteil gegenüber anderen Organen bzw Organteilen zu einseitigen hoheitlichen Regelungen befugt ist. Scheitern kann die Qualifikation als Verwaltungsakt damit nur noch am Fehlen einer auf Außenwirkung gerichteten Regelung. Bei einer Stellungnahme hierzu ist zu beachten, dass bei Kommunalverfassungsorganstreitigkeiten heute allgemein anerkannt wird, dass auch intrapersonale Rechtsbeziehungen einer Subjektivierung zugänglich und damit klagefähig[53] sind. Verneint man mit der hM trotzdem die Außenwirkung, erhält dieses Tatbestandsmerkmal hier eine andere Funktion als beispielsweise bei Maßnahmen im besonderen Gewaltverhältnis (vgl Rn 233), denn dann dient es hier nicht dazu, die mangelnde Betroffenheit in eigenen Rechten zum Ausdruck zu bringen. Es erscheint daher nur konsequent, ähnlich wie bei interpersonalen Rechtsbeziehungen diese subjektivrechtliche Relevanz – entgegen der hM – mit Außenwirkung gleichzusetzen und das Vorliegen eines Verwaltungsakts zu bejahen[54]. Für diese hier vertretene Auffassung spricht zusätzlich, dass auch die hM bei der fortdauernden Verletzung von Organrechten von (ihrer Ansicht nach allerdings mittels einer Leistungsklage durchsetzbaren) Beseitigungsansprüchen ausgeht (Rn 939) und hiermit der Sache nach ebenso wie auch sonst bei der Verletzung von Außenrechten (sekundäre) Reaktionsansprüche anerkennt (s. Rn 196, 545 ff). Diese sind aber bei rechtsverbindlichen Regelungen grundsätzlich mittels einer Anfechtungsklage durchsetzbar. Die sich von daher aufdrängende Qualifikation als Verwaltungsakt liegt auch deswegen sehr nahe, weil die sich auf Organrechte beziehenden Regelungen aus Gründen der Rechtssicherheit auch im Fall ihrer Fehlerhaftigkeit materiellrechtlich wie Verwaltungsakte zu behandeln und damit grundsätzlich rechtswirksam sind[55]. Für eine Gestaltungsklage in Anlehnung an die Anfechtungsklage Lange, in: Festschrift für Schenke, S. 959, 967.

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Beachte:

Bei verwaltungsrechtlichen Organstreitigkeiten[56] bedarf es in der Klausur neben Ausführungen zum Verwaltungsrechtsweg (Rn 111, 139), Verfahrensart (Rn 362, 370, 455) und zur Klagebefugnis (Rn 547, 939) auch eines näheren Eingehens auf die Beteiligungsfähigkeit (Rn 478), die passive Prozessführungsbefugnis (Rn 601)[57] und das Rechtsschutzbedürfnis (Rn 641).

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Mangels Außenwirkung stellen solche Maßnahmen keine Verwaltungsakte dar, die lediglich der Vorbereitung anderer Maßnahmen dienen, die dann ihrerseits im Außenverhältnis relevant sind.

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Beispiele:

Das trifft etwa auf Beschlüsse des Gemeinderats zu, zu deren Durchführung es noch eines durch den Bürgermeister gegenüber einem Bürger vorzunehmenden Verwaltungsakts bedarf. Gleiches gilt für die eine Verwaltungsvollstreckung einleitende Vollstreckungsanordnung (BVerwG, NJW 1961, 332, 333). Zur Rechtsnatur von Androhungen und ähnlichen Maßnahmen s. Rn 214 f.

Vorbereitungsakte sind ferner Flächennutzungspläne, aus denen gem. § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB die Bebauungspläne zu entwickeln sind (s. näher auch Rn 951), zu beachten ist aber, dass Flächennutzungsplänen gem. § 35 Abs. 3 Nr 1 BauGB mittelbare Außenwirkung zukommen kann und, soweit sie Darstellungen der in § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB genannten Art enthalten, wegen ihrer bebauungsplangleichen Wirkung in Bezug auf die Festsetzung von Konzentrationsflächen (aber nur insoweit, s. BVerwG, NVwZ 2013, 1011) sogar Rechtsnormcharakter aufweisen[58] (s. auch Rn 951). Vorbereitungsakte sind auch Planungs- und Linienführungsbestimmungen des Bundesministers für Verkehr nach § 16 Abs. 1 FStrG. Das BVerwG[59] geht davon aus, die „Bestimmung“ iSd § 16 Abs. 1 FStrG sei nach ihrem Wortlaut und nach ihrem Regelungsgehalt nur eine verwaltungsinterne Maßnahme. Sie könne deshalb im Verhältnis zur Planfeststellung nach den §§ 17 ff FStrG nicht als eine innerhalb eines mehrstufigen Verwaltungsverfahrens ergehende selbstständige Teilentscheidung qualifiziert werden, die bestandskräftig würde und für ihren Entscheidungsbereich zum Einwendungsausschluss führte. Mangels Außenwirkung sind auch Luftreinhalte- und Lärmaktionspläne keine Verwaltungsakte. Ihnen kommt – wie Verwaltungsvorschriften – nur eine verwaltungsinterne Bindungswirkung zu[60].