Читать книгу Аграрники, власть и село. От прошлого к настоящему - А. М. Никулин - Страница 6

Перелистывая одни лишь многостраничные оглавления к первому и второму томам его книги «О самоуправлении», уже проникаешься почтением к объемной и скрупулезной работе, которую проделал князь. На четырех основных языках своего времени – английском, немецком, французском и русском – он проштудировал все мало-мальски значимые вопросы социальной организации местной жизни в ведущих державах второй половины XIX в. И каких только самоуправленческих вопросов и проблем он ни разбирал в своем сочинении, приведем лишь начала заголовков из этих многочисленных и обширных глав.

Том I. Общее понятие о самоуправлении… О пределах власти местных учреждений общественных и земских… Об отношении народного представительства к местному самоуправлению… Очерки истории провинциальных и коммунальных учреждений во Франции… О предметах ведомства земских учреждений… О различии и соотношении земских и общественных учреждений… Самоуправление в Англии… Прусские общественные и земские учреждения… Общественные учреждения Франции… О податных обывателях и сословиях… О выборном начале и избирательном праве в земских учреждениях… О натуральных повинностях… Городское общественное управление… О полицейском управлении в Англии… О крестьянских учреждениях… Об устройстве крестьянского быта в разных государствах… О народных школах в Пруссии… О вольных школах в Северо-Американских Соединенных Штатах… О начальном образовании в Англии и Франции… О начальном образовании в России…[22]

Том II. Законы о бедных в Англии. Общественное призрение во Франции. Попечительство о бедных в Пруссии… Общественное призрение и народное продовольствие в России… О дорожном управлении в Англии, Франции, Пруссии и России… О народном здравии… О местных сборах… О системе добавочных сантимов во Франции… О земских сборах в Пруссии… О земских сборах и раскладках в России.[23]

По Васильчикову, самоуправление есть участие народа в местном управлении своего отечества. Полное понятие о самоуправлении включает в себя три взаимосвязанных действия:

– сбор налогов и формирование из них местного бюджета;

– расходование местных средств;

– работа местной администрации и суда.

Вся проблема тут заключается в пределах и масштабах этих трех действий, их соотношении и соподчинении с общегосударственным уровнем управления.

Для начала Васильчиков рассмотрел пределы и масштабы взаимоотношения самоуправления и государства, сравнивая соответствующие общественные порядки Франции, Англии и Германии. В этом сравнении Англия с ее self-government для Васильчикова служит в основном положительным примером, Франция с ее centralization – в основном отрицательным, а Германия с ее Standische Verfassung движется особым путем, промежуточным между английским и французским направлениями.

В Англии фактически все местные дела, хозяйственные и административные, управляются местными жителями. Британское государство ревизует и поверяет действия местных властей, но непосредственно повседневно в них не вмешивается, ими не управляет.

Основу самостоятельности британского самоуправления составляет возможность на местах собирать, формировать и расходовать местный бюджет на основе равномерного обложения всех местных жителей по реальной их платежеспособности, а также доходности от их имуществ.

Отмечая и темную сторону жизни Англии, ее «неимущество низших классов», массово проявившееся в результате капиталистической промышленной революции, Васильчиков особо подчеркивает: «Народ английский разделяется на два класса не по рождению, не по месту жительства, не по занятиям и промыслам… в нем нет ни аристократии, ни демократии, ни черни, а только две категории жителей – имущие и неимущие».[24]

Тем не менее Васильчиков продолжает свое рассуждение о нейтрализации этой темной стороны британской жизни следующим образом: «Имущие приняли на себя все прямые налоги и всю общественную службу, обязали себя и своих наследников содержать на свой счет внутреннюю администрацию, армию и флот. Эту обязанность они приняли не в виде пожертвования на алтарь отечества или демонстрации в пользу меньших братий, а по глубокому чувству долга, по сознанию непреложных законов правды и справедливости».[25] В этих комментариях Васильчикова заключается то, что в наше время называют социальной ответственностью государства и бизнеса перед населением вообще и перед народом бедным и малоимущим в особенности.

Французская система, по мнению Васильчикова, покоится на так называемом принципе народного самодержавия (souverainete du peuple). Суть его заключается в том, что кого народ призвал или избрал в ходе выборов или революции, тому он и обязан беспрекословно подчиняться вплоть до очередных выборов или революций, или, как иронично поясняет Васильчиков: «Избрание народных представителей или главы правления есть последнее слово французской свободы; коль скоро оно сказано, народ умолкает, слагает с себя свою самодержавную власть, отрекается от краткосрочного своего державства и, смиренно покоряясь своим или своему избраннику, возвращается к верноподданническому безмолвию впредь до нового взрыва народного самоуправства».[26]

Для Васильчикова очевидно, что при таких порядках нет места реальному самоуправлению, все место тут занимает централизованная администрация с мелочной по сути, а по форме с полицейской опекой.

Зато здесь внушительно отстроена вертикаль власти: «Права и обязанности, власть и собственность сосредоточены на высшей ступени государственного сооружения, в министрах и самодержце, под ними расстилается сеть второстепенных безответных агентов. Департаментами заведуют префекты, уездами – субпрефекты. Сельскими и городскими обществами – мэры. Отдельными селениями – полевые сторожа. Все эти лица никакой самостоятельности не имеют и состоят на службе как стражники правительства…».[27] В результате такой системы во Франции на постройку сельского моста, если его ценность превышает 500 франков, требуется разрешение министра. Избрание полевого сторожа или общественного пастуха утверждается мэром. Любой сельский учитель назначается исключительно из столичного департамента.

Когда вышло в свет третье издание «Самоуправления», Васильчиков там напомнил, что недавно прошедшая Франко-прусская война, завершившаяся катастрофой для Парижа, продемонстрировала всей Европе коррумпированность, неэффективность полицейско-административного централизма, игнорировавшего нужды реального местного самоуправления Франции.

Объединенная Бисмарком Германия, по Васильчикову, с одной стороны, стремится внедрить основы реального местного самоуправления, а с другой – слишком опутана правилами различных сословных союзов на местах, особенно тут сказывается и влияние милитаризованной партии прусских юнкеров, настолько же современно проворных в военном деле, насколько и неуклюже старомодных в делах общественного самоуправления.

Сословностью (standische Verfassung) пронизаны и опутаны основы германского самоуправления. К участию в самоуправлении здесь призываются не обыватели, как во Франции, не приходы и графства, как в Англии, но сословия: крестьяне – бауэры, горожане – бюргеры, помещики – юнкеры. Здесь у каждого сословия есть свое представительство и свое управление. В собрании представители сословий не смешиваются, их голоса подсчитываются особо. При такой организации в немецких окружных и областных собраниях неравный подсчет голосов по сословному принципу отдает явное преимущество дворянству. Васильчиков приводит характерную статистику: в 1867 г. из 5968 голосов местного самоуправления в собраниях Германии 4810 голосов принадлежало дворянству, 523 – горожанам, 635 – крестьянам. Эта многосложная самоуправленческая система объединяется сверху бюрократической инстанцией ландратов, назначаемых прусской короной. Таким образом, в организации местного самоуправления заложено коренное противоречие между реальным, пусть и сословно традиционным, самоуправлением снизу и его бюрократическим контролем сверху. Разрешается, по мнению Васильчикова, это противоречие специфическим духом прусской бюрократии, которая, в отличие от французской и тем более русской, выделяется в лучшую сторону своей образованностью и эффективностью. Поэтому, заключает Васильчиков: «Германский общественный организм силен внутренним своим духом, разумом не законодательства, а людей, приводящих закон в действие».[28]

А каковы же особенности российского самоуправления на фоне этих трех стран? Васильчиков полагает, что в самом слове «земство» заключается глубокий смысл, объясняющий основы исторической самоорганизации местного населения. Суть этого слова заключается в том, что «оно относится к представительству не народа, а земли».[29] Это первая коренная черта земской организации.

Обращаясь к языку еще древнерусских летописей, Васильчиков отмечает: «С первых слов нашей исторической жизни на первый план выступает земля; она велика и обильна, говорят послы новгородские в 862 г., и с того времени до новейших слова земля, земство, земские чины и люди употребляются для обозначения понятий, соответствующих иноземным понятиям отечество и народ, как будто в России человек и земля составляют одну неразрывную единицу и как будто гражданин-обыватель, русский подданный неразлучен с правом поземельного владения, немыслим без недвижимого имущества и надела, неполон без участия в пользовании Русской землей».[30]

Люди в России самыми разнообразными способами испокон веков изначально прикреплялись именно к земле. «От нее, от земли, на какой кто сидел, человек получал свое общественное значение: он назывался служилым, если поместье было обложено царской службой, посадским, если водворялся в черте города или посада, и крестьянином, если сидел на черной земле и исправлял подати с черной сохи; он же считался монастырским, дворцовым, помещичьим, если селился на белых землях частного пользования, но сам по себе, как лицо, не имел никакого значения, никаких прав и по тому самому и не нес никаких личных повинностей».[31] Отсюда и образовалось это туманное, но всеобщее понятие, что земство есть представительство всей земли, входящей в государственную территорию. Такое представительство не давало людям политических прав, зато налагало на них повинности и подати, прикрепляло к земле, притягивало к тяглу. Тут личные особенности подчинялись земскому уравнению, здесь личность поглощалась поземельной общиной.

В России связь с землей не только право, но и обязанность, тут не только имеешь право на землю, но и подлежишь обязанности землю держать. Это в других странах поземельное владение есть привилегия высших классов, у нас поземельное владение есть повседневная обязательная повинность низших слоев, и таким образом: «Земство выражает именно совокупность интересов местных жителей, которые держат землю и которые доходами от нее обеспечивают отбывание повинностей и уплату податей».[32]

Как следствие, например в России, собственник, сдающий в аренду землю, не признается членом местного земства, а его место в земстве занимает тот, кто использует его угодья: арендаторы, оброчники, земледельцы.

Вторая коренная особенность земской организации – особое подавляющее значение крестьянства, организованного в сельские общины, – ни в Англии, ни в Германии, ни во Франции нет ничего подобного. Пусть современная Васильчикову Франция еще остается великой крестьянской страной, но французская община представляет собой территориально-административную единицу, а русская община есть общественный поземельный союз; значение членства в этих двух общинах весьма различно, несущественно во Франции, подавляюще влиятельно в России.

Итак, право на землю и сельская община – вот два оригинальных основания российского земского самоуправления. И, полагает Васильчиков, во всемирном движении XIX в. к уравнению прав классов и сословий земское движение отличается тем, что во главу угла собственного развития ставит не личную свободу, политическое равенство, социальное братство, а право на землю и соответствующую обязанность держать землю, чтобы пользоваться политическими правами.

В заключение Васильчиков переходит к рассмотрению принципов местного самоуправления, универсальных как для Запада, так и для России. Исходный постулат Васильчикова: за любое благо, за любую пользу должен платить только тот, кто имеет возможность поучаствовать в соответствующих выгодах от этого оплаченного им мероприятия. В условиях сельского местного самоуправления так называемая возможность участия в мероприятии зависит прежде всего от соответствующей близости и дальности расстояний.

Даже в Западной Европе, отмечает Васильчиков, сельское население, рассевшись по отдельным мелким фермерским участкам, при этом лишившись своей традиционной общины, также лишилось многих возможностей культурного развития. В результате школы, кредитные и врачебные учреждения в основном сосредоточились в городах, от них что-то в смысле культуры перепадало лишь пригородным селениям. Васильчиков при этом подчеркивает: «Но для большинства сельского населения ни школа, ни больница, ни кредит не были доступны, во-первых, по дальности расстояния, а во-вторых, потому что люди меж собой незнакомые и друг другу чуждые не имеют возможности соглашаться и складываться на предметы, служащие для общей пользы».[33]

В России эта драма расстояний и расселений имеет свою особую территориально-культурную специфику, которую Васильчиков называет проблемой большей или меньшей плотности сельских поселений. Эту проблему Васильчиков иллюстрирует статистически в региональном разрезе. Так, по его исчислениям, по 31 великоросской губернии в среднем на одно селение приходилось 85 душ, живших в 28 дворах, но это весьма и очень средний показатель. В реальности же Васильчиков приводит следующие конкретные примеры, сопровождая их соответствующими аналитическими комментариями: «Если мы сравним не уезды, а губернии меж собой, то, например, слабейшие общества мы находим в западных уездах Псковской губернии (в Торопецком уезде на одно селение приходится 13 душ, в Холмском и Опочецком – 17), наоборот самые крупные – в крайних восточных уездах Воронежской и Астраханской губерниях (В Павловском уезде на одно селение 733 души, в Царевском – 933)… Спрашивается, могут ли быть применены одни и те же порядки и учреждения к столь разным общественным отношениям; можно ли требовать от селения с 3–4 домохозяйствами такой же инициативы, как от слободы в 282 двора; можно ли возлагать обязательные повинности, устройство школ, врачебное управление, воинскую повинность одинаково на селения мелкие и крупные и на губернии, где жители разбиты на 13290 поселений (Псковская губерния) или на 10952 (Смоленская), и на те, где они сомкнуты в 177 крупных сел (Астраханская)?».[34]

Таким образом, по Васильчикову, в России, в отличие от стран Западной Европы, даже не столько густота населения, близость расстояний, удобства сообщений, но прежде всего рассеянность и плотность мест сельского жительства оказывается решающей в вопросах самоуправления общественного благосостояния. А что касается густоты населения, близости расстояний и удобства сообщений, то тут и в России и в Европе видны одни и те же приметы централизации, в которой централизация управления определяет и централизацию повседневного быта. Вокруг столиц и крупных городов в сельской местности еще возможно обнаружить добротные учебные, медицинские, кредитные, благотворительные заведениями, а заберешься куда подальше (Васильчиков еще не знал нашего понятия «глубинка»), так там, что во Франции, что в России, не найдешь ни признаков прогресса современной цивилизации, ни соответственно самих сведений о состоянии местного самоуправления.

Васильчиков подчеркивает, что раскол между высшими и низшими сословиями становится теперь не только имущественным, но прежде всего территориальным. Там в столичных центрах все толкуют о величии отечества, объединении народностей, славе оружия, политическом равновесии, высшем образовании, торговом балансе, оставляя на потом, за неимением времени и сведений, вопросы земельного обустройства, провинциальной бедности, сельского образования, местного кредитования, организации сельских и рабочих союзов. Все это вопросы, оставленные на потом в России, на Западе получили название вопросов социальных. В тех странах, где власть и общество ими заниматься не торопятся, всегда стремительно возрастают радикально-экстремистские организации социалистов, наживающих на постановке этих вопросов свои авторитет и влияние. Главная беда в том, что и социалисты, так озабоченные вопросами социального неравенства, в основном руководствуются все той же, а порой и более жесткой централистской идеологией. И если социалисты через хаос смуты и революции все же придут к власти, то Васильчиков никак не ожидает от них развития свободного регионального самоуправления на местах, устанавливающего взаимовыгодный обмен ресурсами между городскими центрами и сельскими провинциями.

Более всего Васильчикова раздражала усиливающаяся мода потолковать в Европе и России о децентрализации управления на местах, за завесой которой все совершенствовались управленческие методы административно-полицейского контроля. Сам Васильчиков описывал эту ситуацию следующим образом (это описание не касалось Англии и Америки, где в то время укреплялось, по мнению Васильчикова, реальное, а не фиктивное самоуправление): «Всюду (в Европе и России. – А. Н.) …уразумели простую истину, что надо внутреннему управлению наружный вид и все формы и обряды наружной самодеятельности с некоторым оттенком либерализма, лишь бы удержать за собой дело по существу, т. е. расходование сумм, раскладку налогов, сменяемость должностных лиц, право распускать собрания, если они оказываются противными "государственной пользе". Все остальное могло быть без особой опасности предоставлено народным массам, а именно право говорения, право ходатайства, власть голосования, даже свобода печати, если только над всеми этими правами, властями и свободами оставались верховными судьями администрация и полиция. Но дело самоуправления никак не подвигалось… Везде министры продолжали истолковывать законы «по указаниям опыта», везде должностные лица преследовались «административным порядком», везде нарушались законные права ввиду «государственной пользы». Это двойственное направление политики – либеральное, земское (самоуправленческое. – А. Н.) по внешней обстановке, приказное, полицейское по внутреннему разуму и составляет… главную характеристику современной политики».[35]

С момента выхода в свет книг Васильчикова прошло почти полтора века. За это время развитие местного самоуправления и на Западе и в России представляло собой драматическую историю. Сейчас на Западе (и прежде всего в объединенной Европе) сущностные характеристики самоуправления, обосновываемые князем Васильчиковым, стали повседневными принципами общественной жизни: суверенитет муниципальной власти, сбор основных налогов и формирование на их основе бюджета на местах, эффективный муниципальный контроль основных отраслей социальной сферы и, как следствие всего этого, выравнивание в уровне и благоустройстве жизни городов и сельских поселений.

В России в период земства происходил медленный и мучительный, в конфликтах с царской бюрократией процесс становления реального самоуправления, но он был далек от завершения, когда произошла революция 1917 года. Послереволюционные органы самоуправления – Советы – стремительно подпали под контроль коммунистически централизованной административной машины. В конце концов советский коммунизм пал, но административный централизм устоял, вот почему в современной России оказываются по-прежнему актуальными основные идеи сочинения Александра Илларионовича Васильчикова и не только о местной, но и о государственной власти.