Читать книгу Comentarios a la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética - Alberto Palomar Olmeda - Страница 12

El problema con el título competencial en materia de cambio climático no es diferente al que se plantea, en general, en la ordenación medio ambiental. En esencia y como se verá seguidamente podemos decir que existen determinados elementos que forman parte del núcleo central del concepto ambiental por su carácter preventivo, por su proyección sobre el conjunto de políticas o en función de diversos argumentos subyacentes en cada momento concreto. Al lado de esto, la protección del medio ambiente es un elemento cuya sustantividad queda integrada en diversas políticas sectoriales a las que el elemento ambiental las añade un requisito de su propia organización.

El propio marco constitucional se presenta a priori como complejo. El artículo 149.1.23 de la CE atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre “…Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección…”.

Esta determinación se completa, de un lado, con la referencia general que el artículo 148 de la CE atribuye a las Comunidades Autónomas en relación con la “ordenación del territorio, urbanismo y vivienda” y, de otro, más específicamente, con el reconocimiento de la función ejecutiva en materia ambiental que se contiene en el apartado 9 del artículo 148.1 cuando les atribuye “… La gestión en materia de protección del medio ambiente…”.

Respecto de la doctrina general, sobre esta materia del título competencial del Estado en materia ambiental13, podemos analizar la posición de síntesis que se contiene en la STC 5/2015, de 22 de enero en la que se resume la doctrina previa y se señala que “…. Por un lado, el enunciado en el artículo 149.1.1 CE, que opera aquí para asegurar una igualdad básica en el ejercicio del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado al desarrollo de la persona (art. 45 CE), así como para asegurar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del derecho que garantiza el artículo 33.1 y 2 CE, y que se verá afectado por los límites que la protección y servidumbres impuestas a los territorios colindantes al dominio público marítimo-terrestre exijan. Por otro lado, “el que, en relación con la protección del medio ambiente consagra el artículo 149.1.23. Como se sabe, la competencia allí reservada al Estado es la relativa al establecimiento de la legislación básica, que puede ser complementada con normas adicionales, cuando así lo prevén los respectivos Estatutos, así como el ejercicio de las funciones de ejecución necesarias para la efectividad de esa legislación. Es, sin duda, la protección de la naturaleza la finalidad inmediata que persiguen las normas mediante las que se establecen limitaciones en el uso de los terrenos colindantes a fin de preservar las características propias (incluso, claro está, los valores paisajísticos) de la zona marítimo-terrestre y, por tanto, es a partir de esa finalidad primaria como se han de articular, para respetar la delimitación competencial que impone el bloque de la constitucionalidad, la obligación que al legislador estatal impone el artículo 132.2 de la CE y las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas” [FJ 1 d)]. (De forma, prácticamente literal, se pronuncia la STC 113/2013, de 9 de mayo…).

La composición multisectorial del concepto de medio ambiente es la que tensa de forma inmediata con la regulación de los elementos que, material-mente, coadyuvan a esta cuestión. En esencia, la colisión se produce en relación con la reserva de títulos estatales. Se refiere a esta cuestión, la STC de 17 de enero de 2013 en los que se señala que “…. Para responder a esta cuestión debemos partir de nuestra doctrina en relación con la evaluación de impacto ambiental”. Como recuerda la STC 149/2012, de 5 de julio (RTC 2012, 149), F. 3, citando decisiones anteriores de este Tribunal: “Ciertamente, de acuerdo con la doctrina de este Tribunal, establecida en la STC 13/1998, de 22 de enero (RTC 1998, 13) y reiterada en otras posteriores (SSTC 101/2006, de 30 de marzo [RTC 2006, 101], 1/2012, de 13 de enero [RTC 2012, 1] y 34/2012, de 15 de marzo [RTC 2012, 34]), es conforme con el orden constitucional de competencias que la normativa confíe la evaluación de impacto ambiental a la propia Administración estatal que realiza o autoriza el proyecto de una obra, instalación o actividad que se encuentra sujeta a su competencia pues, en tales casos, ‘la Administración estatal ejerce sus propias competencias sustantivas sobre la obra, la instalación o la actividad proyectada, aun cuando preceptivamente deba considerar su impacto ambiental’ (STC 13/1998 [RTC 1998, 13], F. 8). Así lo pone de manifiesto el que la declaración de impacto ambiental determine ‘la conveniencia o no de realizar el proyecto’ y que, en caso afirmativo, fije las condiciones en que se debe realizar, estando el contenido de la declaración ‘llamado a integrarse en la autorización que concederá el órgano titular de la competencia sustantiva sobre el proyecto’ (STC 13/1998, F. 7). En definitiva, el Tribunal ha considerado que la evaluación de impacto ambiental es una técnica transversal que condiciona la actuación estatal ‘que se materializa físicamente, produciendo las consiguientes repercusiones en el territorio y en el medio ambiente de una o varias Comunidades Autónomas’ y que no puede caracterizarse como ‘ejecución o gestión en materia de medio ambiente’ porque su finalidad es que todas las Administraciones públicas ‘valoren el medio ambiente cuando ejercen sus competencias sobre cualquiera de las obras, instalaciones u otras actividades de su competencia’; obras, instalaciones y actividades que forman parte de materias que están sometidas por la Constitución y los Estatutos de Autonomía a reglas específicas de reparto de competencias, que son títulos que por su naturaleza y finalidad atrae a la de medio ambiente, cuyo ‘carácter complejo y multidisciplinario afecta a los más variados sectores del ordenamiento’ (STC 13/1998, F. 8)…”.

Esta conectiva con los denominados títulos sectoriales se analiza en la STC 69/2018, de 21 de junio indicando que “… En todo caso, interesa precisar que el Gobierno catalán no cuestiona la cobertura competencial de la normativa que regula el sistema nacional de eficiencia energética y el fondo vinculado al mismo, sino que únicamente disputa la reserva de competencias ejecutivas al Estado: la gestión de los certificados de ahorro energético antes mencionados y del citado fondo, y la inspección y sanción por el incumplimiento de las obligaciones establecidas en la ley. Denuncia así la inconstitucionalidad de esa regulación estatal por invadir y desconocer la competencia de la Generalitat sobre el ‘fomento y gestión de las energías renovables y de la eficiencia energética’ [art. 133.1 d) EAC]. En consecuencia, es de aplicación la jurisprudencia constitucional dictada a propósito de la posibilidad de que el Estado pueda retener competencias de ejecución y gestión en materias sobre las que solamente ostenta competencias normativas, sean éstas básicas o plenas, según la Constitución y el bloque de la constitucionalidad. En estos casos, este Tribunal ha reiterado que ‘la regla general, en el caso de competencias ejecutivas, será su asunción por las Comunidades Autónomas en los casos en los que, conforme a la delimitación de competencias en la materia de que se trate, éstas ostenten las competencias de dicha naturaleza’ [por todas, STC 22/2014, de 13 de febrero (RTC 2014, 22), FJ 7 a)], aunque ‘excepcionalmente pueden considerarse básicas algunas regulaciones no contenidas en normas de rango legal e incluso ciertos actos de ejecución cuando, por la naturaleza de la materia, resultan complemento necesario para garantizar la consecución de la finalidad objetiva a que responde la competencia estatal sobre las bases’ [entre otras, SSTC 223/2000, de 21 de septiembre (RTC 2000, 223), FJ 6, y 18/2011, de 3 de marzo (RTC 2011, 18), FJ 9, ambas en relación con las bases del sector energético del art. 149.1.25 CE; y, en general, STC 31/2010 (RTC 2010, 31), FJ 60, antes citada, en relación con el contenido de las competencias ‘compartidas’ definido en el artículo 111 del Estatuto de Autonomía de Cataluña]…”.