Читать книгу Derecho Financiero y Tributario. Lecciones de cátedra - Alejandro Menéndez Moreno - Страница 24

El principio de capacidad económica se recoge en el artículo 31.1 CE, en el que se establece que «todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo...». También se ha plasmado, innecesariamente, en leyes ordinarias, como el artículo 3.1 LGT, según el cual: «La ordenación del sistema tributario se basa en la capacidad económica de las personas obligadas a satisfacer los tributos...». Como reflejan la CE y un amplio sector doctrinal, el principio de capacidad económica es característico del ordenamiento tributario, de manera que los demás principios sustantivos cumplen sobre todo la función de perfilar su significado y contenido. Y debido a su alcance general ha de informar, tal y como señaló el TC en su Sentencia 37/1981, de 16 de noviembre, no sólo al sistema tributario estatal sino también el de las CCAA y el de las Corporaciones Locales.

Este principio de capacidad propugna que las figuras integrantes del sistema tributario recaigan sobre quienes puedan hacer frente a la carga económica derivada de su aplicación y, en definitiva, de acuerdo con lo prescrito por la CE, la consecución de un reparto justo del esfuerzo fiscal de todos sus destinatarios. Para ello la regulación de los tributos habrá de tomar en consideración tanto los aspectos subjetivos (personales y familiares) como los objetivos (la cuantía de su renta, patrimonio o gasto) de los obligados a satisfacerlos, lo cual posibilitará que el principio de capacidad económica cumpla su relevante función: la de presupuesto legitimador de los tributos.

Para verificar cómo ha operado este principio en el ordenamiento tributario español resulta oportuno analizar las Sentencias más relevantes del TC que se han referido a él, como la 211/1992, de 11 de diciembre, que describe las funciones que debe cumplir el principio de capacidad económica asegurando que «sirve de fundamento de la imposición, más aún, de la tributación; actúa como límite al legislador en el ejercicio del poder tributario; y sirve de programa y orientación al mismo en el desarrollo del citado poder».

No obstante, conviene advertir que el TC no ha formulado una doctrina clara ni uniforme sobre este principio, y en ocasiones ha llegado a relativizarlo tanto, que lo ha convertido en una fórmula prácticamente vacía de contenido. Así, de algunas sentencias se desprende que la capacidad económica debe hacer referencia a una capacidad real, individual y efectiva o cierta; esto es, a una riqueza verificable en cada sujeto llamado a satisfacer el tributo. Se pronuncia en este sentido en la Sentencia 27/1981, de 20 de julio, cuando afirma que «el principio de capacidad económica se refiere a la de cada uno y obliga a buscar la riqueza donde la riqueza se encuentre»; así como en la Sentencia 45/1989, de 20 de febrero; en la 194/2000, de 19 de julio, en la que se indica que «el tributo (...) sólo puede exigirse cuando existe capacidad económica y en la medida –en función– de la capacidad económica»; o en la STC 26/2015, de 19 de febrero, para la cual «el legislador (estatal o autonómico) solo podrá establecer tributos sobre una concreta manifestación de riqueza o de renta real».

Si bien, en otros pronunciamientos, el Constitucional ha sostenido que «basta que dicha capacidad económica exista, como riqueza real o potencial en la generalidad de los supuestos contemplados por el legislador al crear el tributo, para que aquel principio constitucional quede a salvo» (Sentencia 37/1987, de 26 de marzo, o también en la Sentencia 221/1992, de 11 de diciembre). Pero esta interpretación del principio de capacidad no puede fundamentar la constitucionalidad de los tributos, dado que, obviamente, lo potencial puede devenir en irreal. Por eso, en otras ocasiones, el propio TC ha tenido que reconsiderar lo antedicho y estimar que se vulnera el mencionado principio cuando las leyes someten a gravamen una renta, no ya potencial, sino inexistente o ficticia [Sentencias 221/1992, de 11 de diciembre y 194/2000, de 19 de julio, y también en la Sentencia 193/2004, de 4 de noviembre, según la cual «el principio de capacidad económica establecido en el artículo 31.1 de la CE impide que el legislador establezca tributos (...) cuya materia u objeto imponible no constituya una manifestación de riqueza real o potencial, esto es, no le autoriza a gravar riquezas meramente virtuales o ficticias y, en consecuencia, inexpresivas de capacidad económica»]. Y al evaluar el IIVTNU, la STC 59/2017, de 11 de mayo, considera que «los preceptos cuestionados de la LHL otorgan a los supuestos de no incremento, o incluso de decremento, de los terrenos de naturaleza urbana (...) sometiendo a tributación situaciones de hecho inexpresivas de capacidad económica, lo que contradice frontalmente el (...) artículo 31.1 CE».

Conviene significar que en ocasiones el principio de capacidad económica queda relegado, o al menos matizado, por los objetivos de carácter extrafiscal que contempla fundamentalmente el Capítulo III del Título I CE, al referirse a los «principios rectores de la política social y económica». El TC se ha referido a su compatibilidad, advirtiendo, en la ya mencionada Sentencia 37/1987, de 26 de marzo, que es constitucionalmente admisible el establecimiento de tributos que, sin desconocer o contradecir el principio de capacidad económica o de pago, «respondan principalmente a criterios económicos o sociales orientados al cumplimiento de fines o a la satisfacción de intereses públicos que la Constitución preconiza o garantiza». Y la STC 179/2006 indica que «el tributo puede no ser sólo una fuente de ingresos, una manera de allegar medios económicos a los entes territoriales para satisfacer sus necesidades financieras (fin fiscal), sino que también puede responder a políticas sectoriales distintas de la puramente recaudatoria (fin extrafiscal), esto es, el legislador puede configurar el presupuesto de hecho del tributo teniendo en cuenta consideraciones básicamente extra fiscales». Es decir, cabe que el legislador establezca tributos que, junto a la finalidad de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con la capacidad económica de quienes deben pagarlos, persigan otros fines de política social, medioambiental o económica que estén constitucionalmente protegidos. Para ello, en algunas ocasiones se aprueban tributos o se incrementa la carga de los existentes, como sucede con los que pretenden limitar el consumo de algunos bienes (tabaco, alcohol, gasolinas, etc.); y en otras, por el contrario, se prevén bonificaciones en algunos tributos en favor de ciertos bienes o actividades (la adquisición de la vivienda propia o la contratación de un plan de pensiones). Se volverá sobre esta cuestión en el epígrafe siguiente, que estudia los principios de generalidad e igualdad.

Cabe hacer referencia, para concluir, a las exigencias que debería conllevar –aunque no siempre se cumplan–, la aplicación del principio de capacidad económica en el sistema tributario, además de tener en cuenta lo señalado ya con carácter general respecto de las circunstancias subjetivas (personales y familiares) y objetivas (renta, patrimonio y consumo) de los destinatarios de las normas fiscales. Entre esas exigencias estarían también las siguientes:

– Mayor relevancia de la imposición sobre la renta y el patrimonio (que constituyen la denominada imposición directa) que de la imposición sobre el consumo (que constituye la imposición indirecta), porque los impuestos directos se adecuan mejor a la capacidad económica de quienes están obligados a satisfacerlos.

– Tratamiento más favorable de las rentas del trabajo que de los otros orígenes o fuentes de rentas que presuponen una mayor capacidad económica del titular, como sucede con las rentas del capital.

– Irretroactividad de las leyes tributarias, debido a que la capacidad económica pretérita puede no perdurar cuando se dicte una ley tributaria retroactiva. Sobre esta cuestión se extiende el subapartado I.1.1 de la Lección 5.

– Inmediatez en la percepción, en el sentido de que no se retrase la efectiva percepción del tributo por el ente público respecto del momento en que se devengó (esto es, el momento a partir del que pudo exigirse). Y ello por la razón que se expuso en la conclusión anterior, esto es, porque si se distancian el devengo y la efectividad del cobro puede que el obligado al pago carezca ya de medios para satisfacerlo. Esta situación no es infrecuente, sobre todo en la recuperación de las denominadas Ayudas de Estado tributarias, para cuya detección la Comisión de la UE tiene un plazo de diez años, y la Administración española otros diez años para hacer efectiva su recuperación (artículo 262.1 LGT).