Читать книгу Derecho Financiero y Tributario. Lecciones de cátedra - Alejandro Menéndez Moreno - Страница 32

Respecto de los ingresos públicos, y más concretamente de los tributarios, el principio de reserva de ley se contempla fundamentalmente en los artículos 31.3 y 133. 1, 2 y 3 CE. El 31.3 dispone que «sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley». Por su parte, el artículo 133 prescribe: «1. La potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley. 2. Las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes. 3. Todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deberá establecerse en virtud de ley». En cuanto a los restantes ingresos públicos de naturaleza no tributaria, el artículo 135.3 CE plasma el principio de reserva de ley en materia de deuda pública («El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por ley para emitir Deuda Pública o contraer crédito»). Y el artículo 128.2 CE lo contempla con relación a los monopolios («...Mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio y asimismo acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general»); si bien, como se indicó en la Lección 1, los monopolios están prohibidos en los países miembros de la UE.

Por lo que respecta a los gastos públicos, el principio de reserva de ley se recoge en los artículos 66.2, 133.4 y 134.1 CE. El artículo 66.2 CE dispone que «las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos...». El artículo 133.4 establece que «las administraciones públicas sólo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes». Y finalmente, el artículo 134.1 CE preceptúa que «corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobación».

El significado de este principio de legalidad tiene una doble dimensión: normativa, lo que supone que la regulación de la materia financiera debe hacerse mediante ley –principio de reserva de ley–; y aplicativa, lo que comporta el sometimiento al control de legalidad de la actuación administrativa en materia financiera –principio de legalidad administrativa–. El principio de reserva de ley en el ámbito jurídico financiero se justifica, por la relevancia para el ciudadano de las decisiones sobre los ingresos y gastos públicos, razón por la cual han de ser reguladas por las normas jurídicas emanadas del órgano legislativo de máxima representación ciudadana.

Por lo que se refiere al análisis y verificación de este principio de reserva de ley, resulta conveniente analizar separadamente lo relativo a los ingresos tributarios y a los gastos públicos.

Empezando por la primera de esas materias, esto es, la de los ingresos tributarios, hay que advertir que el principio de reserva de ley ha planteado algunas cuestiones polémicas, abordadas por el TC en diferentes sentencias que se van a examinar. En concreto, se hará referencia a estas tres cuestiones: a si el principio de reserva de ley resulta aplicable a las CCAA; a qué debe entenderse por ley a efectos del citado principio; y a cuál es el alcance de la reserva en materia tributaria.

En lo que atañe a si el principio de reserva de ley resulta aplicable también a las CCAA, el TC en la Sentencia 37/1981, de 16 de noviembre, confirma la aplicación de dicho principio a la regulación por las CCAA de sus propios tributos. En consecuencia, la regulación parcial que compete, respecto de los tributos cedidos y de la totalidad de los denominados tributos propios, a cada Comunidad Autónoma, ha de hacerse mediante ley autonómica.

La segunda cuestión se plantea qué debe entenderse por ley, y concretamente si el término «ley» comprende cualquier norma jurídica que posea ese rango jerárquico: ley orgánica, ley ordinaria, leyes de comisión y las otras dos normas jurídicas con fuerza de ley, esto es, los decretos legislativos y los decretos-leyes.

La discusión más relevante se ha producido con relación a la posibilidad de regular la materia tributaria mediante decretos-leyes (aspecto que se aborda con mayor detenimiento en el apartado II.3 de la siguiente Lección 4), a la vista de lo que prescribe el artículo 86.1 CE, en el sentido de que el Decreto-ley no puede regular los derechos y libertades del Título I de la Constitución, y de que su artículo 31.1, que contempla el deber de contribuir, está incluido, precisamente, en ese Título I, lo que llevaría a la conclusión de que el Decreto-ley no podría regular la materia tributaria. Hay que recordar que la redacción del texto constitucional pretendía, efectivamente, como demuestra su génesis parlamentaria, la inaplicación del Decreto-ley a la materia tributaria. Pero el TC, en su Sentencia 6/1983, de 4 de febrero, mantuvo que podía hacerlo siempre que no alcanzara a los elementos del tributo cubiertos por el principio de reserva de ley, apreciación carente de sentido, entre otras razones porque para la regulación de las materias no reservadas a la Ley el Gobierno debería dictar Decretos y no Decretos-leyes. Sin embargo, en la Sentencia 182/1997, de 28 de octubre, el Tribunal revisa esa tesis, fijando los límites de la utilización del Decreto-ley en dejar inalterables el régimen general y los elementos esenciales del deber de contribuir, de manera que «vulnerará el artículo 86 CE cualquier intervención o innovación normativa que por su entidad, cualitativa o cuantitativa, altere sensiblemente la posición del obligado a contribuir según su capacidad económica en el conjunto del sistema tributario».

En definitiva, para el TC –como ha vuelto a declarar, entre otras, en sus Sentencias 13/2003, de 3 de julio, 15/2003, de 15 de julio, y 189/2005, de 7 de julio–, la posibilidad o no de utilizar el Decreto-ley en materia tributaria va a depender de la relevancia cuantitativa y cualitativa de lo regulado en los Decretos-leyes. Se trata, no obstante, de criterios ambiguos que obligan a un examen caso por caso de la regulación, y sin apenas referencias sobre lo que pueda tener esa relevancia cuantitativa y cualitativa en lo regulado, porque el TC no lo aclara. Con todo, no parece que existan razones suficientes para considerar siempre improcedente la regulación de la materia tributaria mediante Decreto-ley, si bien circunscribiendo únicamente dicha regulación a solventar los problemas de orden fiscal generados en situaciones de extraordinaria y urgente necesidad (como puede serlo la concesión de exenciones en supuestos de catástrofes naturales). Situaciones que son, por otra parte, las únicas que contempla el artículo 86.1 CE en las que los Gobiernos deberían dictar Decretos-leyes, ya que la extraordinaria y urgente necesidad se refiere al objeto de la regulación y no, como viene ocurriendo, al sujeto regulador, o sea, a la extraordinaria y urgente necesidad del Gobierno que los aprueba.

En tercer lugar, se ha suscitado la cuestión de determinar el alcance de la reserva de ley en materia tributaria o, en otras palabras, de concretar lo que ha de ser necesariamente regulado por ley en esta materia, en la que hay que hablar de una reserva de ley relativa.

Se considera a este respecto, que el principio de reserva de ley alcanza solamente a los elementos esenciales del tributo, según reiterada doctrina del TC (Sentencias 37/1981, de 16 de noviembre; 6/1983, de 4 de febrero; 179/1985, de 19 de diciembre; 19/1987, de 17 de febrero; 233/1999, de 16 de diciembre; 63/2003, de 27 de marzo y 150/2003, de 15 de julio). El problema es, no obstante, concretar cuáles son esos elementos esenciales, entre los que deberán entenderse comprendidos, como ha escrito F. Pérez Royo, los determinantes de la identidad del tributo y de su entidad o cuantía, por lo que la ley deberá regular en qué supuestos se origina el deber de contribuir (hecho imponible); cuáles son las excepciones (exenciones); quién o quiénes están obligados a hacerlo (obligados tributarios), y cuánto debe satisfacerse (base imponible, tipo de gravamen y elementos de la deuda tributaria).

En la práctica, sin embargo, como ha reiterado la propia jurisprudencia del TC (SSTC 73/2011, y antes las 221/1992, 233/1999 y 132/2001), la reserva de ley en materia tributaria no afecta por igual a todos los elementos del tributo ni a todas las clases de tributos. Así, el grado de concreción exigido a la ley es máximo cuando se regulan el hecho imponible y las exenciones plenas, pero es menor cuando se trata de regular otros elementos, como el tipo de gravamen y la base imponible (en tal sentido, la STC 221/1992, de 11 de diciembre). Y en los tributos de las Corporaciones Locales, con el fin de compatibilizar el principio de reserva de ley y el que reconoce su autonomía financiera, éstas pueden aprobar mediante Ordenanza fiscal –que como se sabe es una norma de rango reglamentario– los tipos de gravamen de sus tributos, aunque siempre dentro de los límites que vengan fijados por la ley estatal (así lo consideró la STC 19/1987); y concretar también, dentro de estos límites, algunas exenciones parciales y bonificaciones, y regular otros aspectos de la base y la deuda de los tributos locales. Se produce, pues, en todos los supuestos antedichos, una cierta flexibilización del principio de reserva de ley en orden a salvaguardar el también principio constitucional de autonomía financiera de las corporaciones locales; flexibilización que se manifiesta sobre todo en la regulación de algunas clases de tributos (concretamente en las tasas y contribuciones especiales, cuyas características lo propician, tal y como se verá al estudiarlos en la Lección 6. III y IV), y particularmente de los elementos de su estructura determinantes de la cuantía de la deuda tributaria, como lo son la base y los tipos de gravamen.

En lo referente al papel que ha de cumplir el principio de legalidad en materia de gasto público resulta especialmente relevante el denominado principio de especialidad presupuestaria, fundamental para determinar el alcance de la legalidad en esta materia. Este principio comporta que las habilitaciones para gastar contenidas en las Leyes de Presupuestos no pueden ser autorizaciones globales o genéricas, sino específicas y condicionadas en un triple sentido: cualitativo, lo que significa que ha de especificarse detalladamente por la ley en qué se ha de gastar el dinero público; cuantitativo, que exige concretar en la ley cuánto se puede gastar; y temporal, dado que para la realización del gasto la ley concede un tiempo limitado, generalmente un año; aspectos todos ellos que se analizan más detenidamente en el apartado IV de la Lección 19. Otra de las cuestiones que se ha planteado ha sido el del contenido de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, ya que el artículo 134.7 CE establece que «la Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea». La históricamente abusiva utilización de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado como vehículo para introducir reformas tributarias ha dado lugar a pronunciamientos del TC en los que se ha fijado el alcance del citado artículo 134.7 CE, de los que se da cuenta en el apartado IV.3 de la Lección 18.