Читать книгу Derecho Financiero y Tributario. Lecciones de cátedra - Alejandro Menéndez Moreno - Страница 38

El principio de separación de poderes se exceptúa en algunos casos, permitiendo que el poder ejecutivo invada el ámbito competencial propio del poder legislativo dictando disposiciones con rango de ley, que pueden ser agrupadas en dos categorías: las dictadas por razones de extraordinaria y urgente necesidad que no permiten esperar a que su regulación se lleve a cabo por el poder legislativo y que se denominan decretos-leyes; y las dictadas como consecuencia de una delegación expresa del poder legislativo para regular materias no sometidas al principio de reserva de ley orgánica, a las que nuestra Constitución denomina decretos legislativos.

Decretos-leyes

El constituyente ha rodeado la figura del decreto-ley de una serie de garantías centradas, por un lado, en el requisito de la inmediata convalidación por el Congreso (artículo 86.2 CE), y por otro, en la exclusión de determinadas materias de la posibilidad de ser reguladas mediante esta figura. En concreto, no podrán afectar: al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado; a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos, del Título I de la propia CE; al régimen de las CCAA; y al Derecho electoral general (artículo 86.1 CE). En cuanto que el decreto-ley presenta una problemática distinta en el ámbito tributario y en el presupuestario, conviene analizarlo por separado.

En materia tributaria se ha planteado la cuestión de si está comprendida entre las vedadas a su regulación mediante decreto-ley. La duda surge porque dentro de los derechos, deberes y libertades del Título I CE –expresamente excluidos de regulación por decreto-ley en el artículo 86.1 CE–, se encuentra el deber general de contribuir al sostenimiento de las cargas públicas mediante el sistema tributario, deber recogido, como se recordará, en el apartado 1 del artículo 31 CE. No obstante esta exclusión, desde los primeros tiempos de vigencia de la CE hasta el momento presente, el uso del decreto-ley para regular aspectos singulares de nuestro sistema tributario ha sido una práctica habitual, dada la frecuencia con que pueden producirse situaciones de urgente y extraordinaria necesidad en este campo. No obstante, bien podría decirse que, desde hace tiempo, en lugar de atender a lo que pretende la CE, esto es, a lo extraordinario y (conjunción copulativa) urgente de la situación que se debe regular, se atiende a la extraordinaria urgencia del regulador (o sea, del gobierno de turno).

Algunos autores, siguiendo una interpretación literal del artículo 86.1 CE, rechazan la utilización del decreto-ley para la creación o cualquier modificación de los tributos. Otros, como J. Martín Queralt, C. Lozano, G. Casado y J. M. Tejerizo, matizan el alcance de la prohibición del artículo 86.1 CE conectando esta última con el principio de reserva de ley del artículo 31.3 CE, defendiendo que el ámbito vedado al decreto-ley se limita a la creación ex novo de tributos y a la regulación de elementos esenciales de los mismos, de manera que el decreto-ley sólo podría regular los aspectos tributarios no amparados por la reserva de ley. Y una tercera posición doctrinal, mantenida, entre otros, por F. Pérez Royo, R. Falcón y Tella y C. Palao Taboada, defiende la posibilidad de que el decreto-ley regule algún ámbito de la materia tributaria, al entender que para determinar el alcance de lo vedado al decreto-ley hay que ponerlo en relación con el deber de contribuir que recoge el artículo 31.1 de la Constitución, y no con el principio de reserva de ley, como sostenía la interpretación anterior.

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional sigue actualmente esta tercera postura, en concreto a partir de la STC 182/1997, de 28 de octubre; pero conviene analizar cuál había sido su posición hasta entonces. En un primer momento, el TC entendió también que el decreto-ley podía regular las materias tributarias no cubiertas por el principio de legalidad (STC 6/1983, de 4 de febrero), pero también que la reserva de ley relativa –que es el alcance que tiene la reserva de ley en el Derecho Tributario–, no impide la utilización del decreto-ley, por cuanto «la mención a la ley no es identificable en exclusividad con la de ley en sentido formal» (STC 111/1983, de 14 de diciembre); si bien su contenido no podría afectar a los elementos esenciales o configuradores de los tributos, ni al establecimiento de los beneficios fiscales –pero sí a su modificación o supresión (extraño matiz este, por cierto)–, como no podría tampoco suponer la creación ex novo de un tributo. Pero la STC 182/1997 ha significado un cambio, al considerar que los límites al decreto-ley vendrán fijados únicamente por la regulación sustantiva del deber de contribuir, en definitiva, por el calado cuantitativo y cualitativo de las modificaciones, de manera que no sería admisible introducir mediante decreto-ley una innovación tributaria que afectara a su esencia. El problema es, no obstante, precisar el alcance concreto que pueden tener estas innovaciones que afectan a la «esencia del deber de contribuir», y que no podrán establecerse mediante decreto-ley. El TC entiende que su límite está en «... cualquier intervención o innovación normativa que, por su entidad cualitativa o cuantitativa, altere sensiblemente la posición del obligado a contribuir según su capacidad económica en el conjunto del sistema tributario...»; límite que continua siendo impreciso y prácticamente imposible de evaluar. En línea con lo sustentado por esta STC 182/1997, se han pronunciado después la 137/2003, de 3 de julio, y la 189/2005, de 7 de julio. Más recientemente, la STC de 8 de junio de 2017 ha considerado, en su FJ 6, que «la medida prevista en la disposición adicional primera del Real Decreto-ley 12/2012 (regulador de la denominada “amnistía fiscal”, que se convalidó por el Congreso, pero no se tramitó como proyecto de ley) ha afectado a la esencia del deber de contribuir...»; concluyendo por ello, que «al haberlo hecho así... no puede introducirse en el ordenamiento jurídico mediante el instrumento normativo excepcional previsto en el art. 86.1 CE».

Con respecto al papel del decreto-ley en materia presupuestaria, presenta una problemática distinta que se ciñe fundamentalmente al ámbito de los Presupuestos Generales del Estado. La imposibilidad de regular esta materia mediante decreto-ley no deriva de la cláusula restrictiva establecida en el artículo 86.1 CE, sino de la competencia para su regulación, que viene atribuida exclusivamente a las Cortes –al poder legislativo– por las normas constitucionales. Así, tanto en el artículo 134.1 como en el 66.2 CE se atribuye a las Cortes la competencia para el examen, enmienda y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado, por lo que no cabe, en ningún caso, la regulación mediante decreto-ley de esta materia. Si bien es cierto que, aun no pudiendo ser el instrumento para la aprobación de las LLPPGGE, se utiliza con alguna frecuencia para llevar a cabo modificaciones concretas de los Presupuestos, así como para precisar el alcance de su prórroga.

Decretos legislativos

La técnica de la delegación legislativa se contempla en el artículo 82 CE, y mediante ella las Cortes pueden delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley. Estas normas se denominan decretos legislativos, y se caracterizan porque reciben de la norma delegante la posibilidad de desplegar la fuerza y eficacia normativa que es propia de la ley.

En nuestro ordenamiento esta técnica de delegación legislativa puede adoptar dos formas: la de un texto articulado, cuando la ley delegante es una ley de bases en la que se autoriza al poder ejecutivo a regular una materia determinada, desarrollando para ello los principios y criterios que en aquella se contemplan. O la forma de un texto refundido, cuando la ley o cláusula delegante supone una autorización dirigida al poder ejecutivo para agrupar y estructurar, en un solo texto normativo, diversas disposiciones legales vigentes que se hallen dispersas.

El artículo 82.6 CE ha venido a resolver una cuestión anteriormente polémica, admitiendo expresamente la posibilidad de efectuar un control judicial sobre el contenido de los decretos-legislativos, disponiendo que «... las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control». Debe tenerse en cuenta que se los considera nulos cuando su contenido excede los límites prefijados en la correspondiente ley delegante, no reconociéndoseles ni siquiera valor reglamentario. No obstante, dicho contenido puede ser ratificado por el Parlamento, sanándose así los posibles errores o excesos en que hubiera podido incurrir el Gobierno al dictar el decreto legislativo. Ésta es, precisamente, la fórmula de control adicional más frecuente, de entre las posibles a que se refiere el citado artículo 82.6 CE.

No hay peculiaridades destacables respecto a la utilización del decreto legislativo en materia financiera. Únicamente señalar que, como consecuencia de la exclusión de esta fuente para regular las materias que deben ser objeto de ley orgánica, no cabe la delegación legislativa respecto de las dos siguientes: la composición, organización y funcionamiento del Tribunal de Cuentas, que se reserva a la ley orgánica en el artículo 136.4 CE; y la determinación de las competencias financieras asumidas por las Comunidades Autónomas, que se reserva a la ley orgánica en el artículo 157.3 CE.

En el ámbito tributario, como consecuencia de la dispersión existente en la regulación de algunas figuras tributarias, se han llevado a cabo con frecuencia recopilaciones normativas mediante decretos legislativos. Este es el caso, entre otros, del Real Decreto Legislativo 5/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre la Renta de no Residentes, o del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Haciendas Locales.

Por distintas razones, apuntadas al referirnos al decreto-ley y reiteradas en el apartado II de la Lección 19, la legislación delegada tampoco es apta para regular las leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado. No obstante, sí cabe la regulación general de la materia presupuestaria, como lo pone de manifiesto el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprobó (actualmente está derogado) el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.