Читать книгу Reclamaciones económico-administrativas - Clemente Checa González - Страница 14
6. ALCANCE DE LA REVISIÓN
ОглавлениеLa reposición somete a conocimiento del órgano competente para su resolución todas las cuestiones de hecho o de Derecho que ofrezca el expediente, hayan sido o no planteadas en el recurso, tal y como dispone el art. 223.4 de la LGT, que añade que si el órgano estimase pertinente examinar y resolver cuestiones no planteadas por los interesados, los expondrá a los mismos para que puedan formular alegaciones, para lo que, a tenor del art. 26.2 del RRA se concederá a éstos un plazo de diez días, contados a partir del día siguiente al de su notificación de la apertura de dicho plazo.
Este proceder es de obligado acatamiento, toda vez que como bien se precisó en la STSJ de la Comunidad de Madrid de 11 de febrero de 2004 (JT 2004, 694), Recurso contencioso-administrativo núm. 228/2001, «la resolución de las cuestiones no promovidas por los recurrentes no puede efectuarse sin sujeción a procedimiento, sino con estricta observancia de las normas constitucionales y legales que garantizan la audiencia de los interesados para evitar que pueda producirse indefensión».
Véase asimismo la Sentencia de la Audiencia Nacional de 14 de febrero de 2011 (JUR 2011, 68338), Recurso contencioso-administrativo núm. 154/2010, en la que se declaró que había existido un exceso de revisión al resolver sobre pretensiones respecto de las cuales no habían hecho alegaciones las partes, por lo que, al entrar a resolver sobre ellas, habían causado indefensión a las mismas.
Esta facultad de revisión debe entenderse en sus justos límites, esto es, interpretando que la misma lo único que permite es sencillamente realizar una «sustitución de motivos», con audiencia del interesado, y dentro de ciertos límites.
Pero, en modo alguno, permite una reforma peyorativa, contraria al principio general odiosa restringenda sunt, favorabilia amplianda, y contradictoria, asimismo, con la propia esencia institucional del recurso administrativo, ya que hay que tener presente que éste es una garantía para el ciudadano, el cual, como es lógico, cuando usa de su derecho a recurrir lo hace no para preservar la abstracta legalidad del acto, sino para evitarse un perjuicio personal y patrimonial, conculcándose también, si se admitiese la reformatio in peius, el principio de universalidad del derecho de recurso consagrado en el art. 24 de la Constitución Española, ya que este resultaría gravemente amenazado si su ejercicio pudiese dar lugar a un empeoramiento de la situación del recurrente, situación que afortunadamente no es posible, en términos generales, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 119.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Así se ha puesto de manifiesto con claridad, entre otras, por las Sentencias del Tribunal Supremo de 11 de octubre de 1996 (RJ 1996, 7259), Recurso de Apelación núm. 567/1992; 31 de octubre de 1996 (RJ 1996, 7316), Recurso de Apelación núm. 6425/1992; 22 de noviembre de 1996 (RJ 1996, 8309), Recurso de Apelación núm. 158/1992; 3 de julio de 1997 (RJ 1997, 5669), Recurso de Apelación núm. 5694/1992; 11 de julio de 1998 (RJ 1998, 6042), Recurso de Apelación núm. 7576/1992, y 8 de octubre de 1998 (RJ 1998, 7902), Recurso de Apelación núm. 415/1992, en la que se declaró:
«La primera de las cuestiones expuestas no merece otra solución –a pesar de lo argumentado por el Ayuntamiento de Jaén en su escrito de alegaciones que la adoptada, al efecto, por la sentencia recurrida, cuyas argumentaciones, dada su meridiana claridad y su perfecta atemperación a Derecho, asumimos en su totalidad, pues es doctrina reiterada la de que, con motivo de un recurso administrativo unilateralmente promovido por quien resulte afectado por la resolución que se impugna, el órgano que lo resuelva no puede, aunque su decisión sea denegatoria del recurso, perjudicar la situación fáctico jurídica anterior del recurrente, ya que, a tenor de los principios institucionales de erradicación de toda clase de indefensión procedimental y de conservación de los actos en pro de la seguridad jurídica, y siendo el "interés" presupuesto de la admisibilidad del recurso, no es susceptible de volverse el mismo contra el accionante, de forma que se haga más gravoso su status jurídico precedente –con ocasión, como se ha indicado, de resolver una pretensión exclusivamente solicitada en su favor–».
En definitiva, hay que señalar que el órgano que conozca de este recurso de reposición puede decidir la nulidad o anulación solicitada por motivos distintos de los invocados como fundamento del recurso, como asimismo puede confirmar el acto y desestimar la petición del recurrente invocando motivos diferentes de los que hayan podido alegar los terceros interesados que hubieren comparecido, pero lo que no es posible es sustituir el acto administrativo por otro acto distinto que resulte perjudicial al recurrente, ya que el límite que el acto supone a las potestades de revisión no puede ser alterado.
Este extremo ha sido palmariamente reconocido por el art. 223.4 de la vigente LGT, al añadir la frase «sin que en ningún caso se pueda empeorar la situación inicial del recurrente».
Véase también, en similares términos, la más reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de septiembre de 2014 (RJ 2014, 4502), Recurso de casación para la unificación de doctrina núm. 1014/2013, en la que, refiriéndose a las reclamaciones económico-administrativas, pero con doctrina plenamente aplicable al recurso de reposición, se declaró que los órganos que deben resolver los recursos gozan de una amplia facultad revisora, que va desde la mera modificación a la nulidad radical de los actos impugnados y que les faculta para decidir cuantas cuestiones se deriven del expediente, hayan sido o no planteadas por las partes (sentencia de 11 de marzo de 2010, casación 8651/04, FJ 4º). Sin embargo, tan amplias facultades deben ir acompañadas de las garantías necesarias para preservar la seguridad jurídica subjetiva y la defensa en plenitud de los derechos de los interesados (sentencia de 30 de junio de 2001, casación 3958/07, FJ 3º), dentro siempre de los límites propios de la función que tienen atribuida.
Por ello, les cabe, en efecto, declarar la nulidad del acto impugnado, anularlo total o parcialmente e, incluso, ordenar que sea dictado otro acto administrativo de liquidación por el órgano gestor o inspector competente con arreglo a las bases fijadas en la propia resolución de revisión. Pueden también aprobar resoluciones que expulsen del mundo del derecho dicho acto porque ha sido adoptado sin cumplir las garantías formales y procedimentales dispuestas en el ordenamiento jurídico o sin contar con los elementos de juicio indispensables para decidir, ordenando dar marcha atrás, retrotraer las actuaciones y reproducir el camino, ya sin los defectos o las carencias inicialmente detectadas.
La interdicción de la reforma peyorativa, si bien no está enunciada de manera expresa en el art. 24 de la Constitución representa un principio procesal que, a través del régimen de garantías legales de los recursos, integra el derecho a la tutela judicial efectiva, conectándose con las exigencias derivadas de la prohibición constitucional de indefensión.
Así lo han declarado, entre otras, las Sentencias del Tribunal Constitucional 54/1985, de 18 de abril (RTC 1985, 54) ; 84/1985, de 8 de julio (RTC 1985, 84) ; 15/1987, de 11 de febrero (RTC 1987, 15) ; 116/1988, de 20 de junio (RTC 1988, 116) ; 120/1995, de 17 de julio (RTC 1995, 120) ; 9/1998, de 13 de enero (RTC 1998, 9) ; 56/1999, de 12 de abril (RTC 1999, 56) ; 196/1999, de 25 de octubre (RTC 1999, 196) ; 238/2000, de 16 de octubre (RTC 2000, 238), y 241/2000, de 16 de octubre (RTC 2000, 241).
De conformidad con, por ejemplo, las Sentencias del Tribunal Constitucional 17/1989, de 30 de enero (RTC 1989, 17), 8/1999, de 8 de febrero (RTC 1999, 8) y 17/2000, de 31 de enero (RTC 2000, 17), de admitirse que los órganos administrativos o judiciales pueden modificar de oficio, en perjuicio de los reclamantes o de los recurrentes, la resolución impugnada por éstos, se introduciría un elemento disuasorio para el ejercicio del derecho constitucional a los recursos legalmente establecidos, que es incompatible con la tutela judicial efectiva sin resultado de indefensión.
El órgano, dentro del límite antes mencionado, puede plantearse cuantas cuestiones considere oportunas en apoyo de la nulidad, anulación o confirmación, pero lo que le está vedado es sustituir el acto por otro en forma distinta a lo solicitado.
Pueden consultarse también, sobre estas cuestiones, las Sentencias del Tribunal Supremo de 30 de enero de 2012 (RJ 2012, 3236), Recurso de Casación núm. 2374/2008, 11 de octubre de 2013 (RJ 2013, 7762), Recurso de Casación núm. 5710/2011, 26 de mayo de 2014 (RJ 2014, 2827), Recurso de casación para la unificación de doctrina núm. 1862/2012, 6 de junio de 2014 (RJ 2014, 3207), Recurso de Casación núm. 1482/2012, y 23 de junio de 2014 (RJ 2014, 3207), Recurso de casación para la unificación de doctrina núm. 2771/2012; y la SAN de 21 de septiembre de 2009 (JT 2009, 1407), Recurso contencioso-administrativo núm. 108/2006.
