Читать книгу Reclamaciones económico-administrativas - Clemente Checa González - Страница 8
3.1. ES UN RECURSO ADMINISTRATIVO
ОглавлениеEl recurso de reposición previo al económico-administrativo –cuya operatividad práctica ha sido puesta frecuentemente en entredicho por la mayoría de la doctrina, basándose para ello en la dificultad que entraña que un funcionario público rectifique sus propios actos, si bien tampoco han faltado autores que han entendido que a través de la interposición de este recurso puede evitarse un proceso, con las complicaciones y gastos que ello conlleva– es un verdadero recurso administrativo, si bien especial ratione materiae, en cuanto se da frente a un acto administrativo y ante un órgano típicamente administrativo, no jurisdiccional.
De conformidad con el art. 222.1 de la LGT únicamente es posible interponer recurso de reposición contra los actos dictados por la Administración Tributaria que sean susceptibles de reclamación económico-administrativa, al disponer expresamente que «los actos dictados por la Administración tributaria susceptibles de reclamación económico-administrativa podrán ser objeto de recurso potestativo de reposición, con arreglo a lo dispuesto en el presente Capítulo».
En consecuencia, este recurso sólo cabe contra los actos que de forma provisional o definitiva reconozcan o denieguen un derecho o declaren una obligación o un deber, y los de trámite que decidan, directa o indirectamente, el fondo del asunto o pongan término al procedimiento.
En relación con los actos de trámite, a la vista del mandato legal, no cabe este recurso contra los actos de trámite no decisorios, debiendo señalarse que los Tribunales niegan, de forma usual, la posibilidad de impugnación autónoma contra susodichos actos, basándose en que las infracciones en la tramitación que afecten a la validez de los actos reclamables pueden alegarse al impugnar los actos definitivos, momento en el cual los demandantes pueden hacer valer contra tales actos de trámite cuantos alegatos y motivos sean útiles para la defensa de sus derechos e intereses.
Véase, por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de mayo de 2005 (RJ 2005, 5302), Recurso de Casación núm. 4684/2000, en la que se afirmó «que la inimpugnabilidad de los actos de puro trámite ha sido confirmada por la jurisprudencia, interpretando el antiguo art. 113.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de Julio de 1958, que disponía que contra «las resoluciones administrativas y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión podrán utilizarse los recursos pertinentes», así como el art. 37 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956, que en forma parecida se pronunciaba. Así las sentencias del Tribunal Supremo de 26 de Enero de 1979 (RJ 1979, 698), 25 de Febrero de 1983 (RJ 1983, 1056), 22 de Mayo de 1984 (RJ 1984, 3126) y 24 de Abril de 1985 (RJ 1985, 2873), 30 de Julio de 1986 (RJ 1986, 6884), 11 de Abril de 1991 (RJ 1991, 2756), 18 de Febrero de 1999 (RJ 1999, 1219), 5 de Febrero de 2000 (RJ 2000, 1630), 17 de Febrero (RJ 2001, 1024), 10 de Octubre de 2001 (RJ 2001, 7915), entre otras, consideran que son actos de trámite y, por tanto, inimpugnables, los de iniciación o impulso del procedimiento, de carácter instrumental, de modo que el hecho de que un acto tenga la única función de iniciar e impulsar el procedimiento, esto es, que sólo venga a poner en marcha la maquinaria administrativa posibilitando una futura resolución, sin predeterminar ni condicionar en forma alguna el acto definitivo o resolutorio, constituye motivo bastante para su calificación como acto de trámite».
En la misma línea se han pronunciado, entre otras muchas, las SSTS de 2 de julio de 2001, Recurso de Casación núm. 8720/1995, 13 de noviembre de 2002 (RJ 2002, 10019), Recurso de Casación núm. 309/2000; 25 de noviembre de 2002 (RJ 2002, 10506), Recurso de Casación núm. 389/2000; 13 de octubre de 2003 (RJ 2003, 8871), Recurso de Casación núm. 4269/1998; 21 de enero de 2004 (RJ 2005, 5665), Recurso de Casación núm. 7021/2000; 23 de enero de 2004 (RJ 2004, 1040), Recurso de Casación núm. 6612/1998; 4 de mayo de 2005 (RJ 2005, 5302), Recurso de Casación núm. 4684/2000; 18 de mayo de 2005 (RJ 2005, 9337), Recurso de Casación núm. 2051/2003;12 de diciembre de 2006 (RJ 2006, 9664), Recurso de Casación núm. 3402/2004; 31 de enero de 2007 (RJ 2007, 1353), Recurso de Casación núm. 8196/2003; 14 de junio de 2007 (RJ 2007, 6206), Recurso de Casación núm. 7094/2003; 21 de junio de 2007 (RJ 2007, 6009), Recurso de Casación núm. 8174/2003; 13 de marzo de 2008 (RJ 2008, 1438), Recurso de Casación núm. 4048/2005;14 de noviembre de 2008 (RJ 2008, 6900), Recurso de Casación núm. 7748/2004;29 de mayo de 2009 (RJ 2009, 5645), Recurso de Casación núm. 1945/2007; 6 de octubre de 2009 (RJ 2010, 965), Recurso de Casación núm. 1399/2007; 30 de junio de 2010 (RJ 2010, 5972), Recurso de Casación núm. 4614/2009; 15 de octubre de 2010 (RJ 2010, 5972), Recurso de Casación núm. 4629/2009; 26 de noviembre de 2010 (RJ 2010, 8714), Recurso de Casación núm. 5395/2006;8 de junio de 2011 (RJ 2011, 5160), Recurso contencioso-administrativo núm. 283/2010;14 de octubre de 2011 (RJ 2012, 3440), Recurso de Casación núm. 2309/2009;10 de noviembre de 2011 (RJ 2012, 2104), Recurso de Casación núm. 4980/2008;7 de diciembre de 2011 (RJ 2012, 2609), Recurso de Casación núm. 88/2011;1 de marzo de 2012 (RJ 2012, 4755), Recurso de Casación núm. 2357/2008; 7 de enero de 2014 (RJ 2014, 536), Recurso de Casación núm. 5934/2011; 28 de abril de 2014, Recurso contencioso-administrativo núm. 364/2013; 3 de junio de 2014 (RJ 2014, 3112), Recurso contencioso-administrativo núm. 164/2009 y 3 de noviembre de 2014 (RJ 2014, 5450), Recurso de Casación núm. 120/2012, en todas las cuales se ha declarado que el recurso sólo puede dirigirse contra actos de la Administración sujetos al Derecho administrativo que tengan carácter decisorio y respecto de los que se pueda emitir un juicio con fuerza jurídica acerca de su adecuación o no a derecho. Los actos de trámite no podrán recurrirse, salvo aquellos que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento, produzcan indefensión o decidan directa o indirectamente el fondo del asunto.
Más concretamente se ha afirmado por parte de esta jurisprudencia que uno de los criterios de clasificación de los actos administrativos atiende a la función que desempeñan en el procedimiento, y así se distingue entre actos de trámite que preparan y hacen posible la decisión, dirigiéndose al mayor acierto de ésta, y las resoluciones que deciden las cuestiones planteadas.
La diferenciación determina que los actos de trámite no sean impugnables separadamente, sino que es al recurrir la correspondiente resolución cuando pueden suscitarse las cuestiones relativas a su legalidad, de tal manera que los actos de trámite solo son recurribles separadamente cuando decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión o un perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.
Esta normativa no afecta a una tutela judicial adecuada de los particulares, y, además responde a principios de racionalidad y eficacia procedimental para evitar que los procedimientos se vean paralizados por reclamaciones sucesivas contra meros actos preparatorios y no decisorios.
Por tanto, acto trámite es aquél cuyo contenido aparece desprovisto de todo carácter decisorio, de modo que en nada incida, en forma directa o indirecta sobre la situación jurídica de los particulares afectados.
Véanse también, entre otras, las Sentencias de la Audiencia Nacional de 14 de junio de 2006 (JUR 2006, 191812), Recurso contencioso-administrativo núm. 245/2004, 17 de noviembre de 2006 (RJCA 2006, 869), Recurso contencioso-administrativo núm. 111/2005, 14 de mayo de 2014 (JUR 2014, 156936), Recurso contencioso-administrativo núm. 240/2013, 2 de octubre de 2014 (JT 2014, 1653), Recurso contencioso-administrativo núm. 361/2011, 24 de octubre de 2014 (RJCA 2014, 826), Recurso contencioso-administrativo núm. 573/2011 y 29 de octubre de 2014 (JUR 2014, 273618), Recurso contencioso-administrativo núm. 3455/2012; la STSJ de Islas Canarias, Las Palmas, de 17 de marzo de 2006 (RJCA 2006, 506), Recurso contencioso-administrativo núm. 165/2002, las SSTSJ de Castilla y León, Valladolid, de 20 de julio de 2006 (JUR 2006, 235731), Recurso contencioso-administrativo núm. 2456/1995, 28 de abril de 2014 (JUR 2014, 153739), Recurso de Apelación núm. 647/2013, y 28 de noviembre de 2014 (JT 2015, 158), Recurso contencioso-administrativo núm. 768/2011, la STSJ de Castilla y León, Burgos, de 12 de septiembre de 2014 (JUR 2015, 33371), Recurso de Apelación núm. 97/2014, las SSTSJ de la Región de Murcia de 30 de diciembre de 2008 (JUR 2009, 193640), Recurso contencioso-administrativo núm. 1571/2003, y 1 de diciembre de 2014, Recurso contencioso-administrativo núm. 57/2010, las SSTSJ de la Comunidad de Madrid de 4 de mayo de 2006 (JUR 2006, 195866), Recurso contencioso-administrativo núm. 901/2001, 17 de enero de 2012 (JUR 2012, 198688), Recurso contencioso-administrativo núm. 2082/2008, 14 de julio de 2014 (JUR 2014, 223028), Recurso de Apelación núm. 1643/2012 y 23 de octubre de 2014 (JUR 2015, 6978), Recurso contencioso-administrativo núm. 1309/2013, la STSJ de La Rioja de 27 de junio de 2013 (JT 2013, 1523), Recurso contencioso-administrativo núm. 184/2012, las SSTSJ de Cataluña de 28 de junio de 2007 (RJCA 2007, 658), Recurso contencioso-administrativo núm. 970/2003, 5 de octubre de 2011 (RJCA 2011, 803), Recurso de Apelación núm. 281/2010, 30 de marzo de 2012 (JUR 2012, 198605), Recurso de Apelación núm. 562/2011, y 2 de diciembre de 2013 (JT 2014, 502), Recurso contencioso-administrativo núm. 1515/2010, y la STSJ de Castilla-La Mancha de 2 de enero de 2015 (JUR 2015, 34400), Recurso contencioso-administrativo núm. 243/2012; así como la Resolución del TEAC de 17 de enero de 2013 (JT 2013, 514).
Así se ha afirmado, por ejemplo, respecto a la materia tributaria en relación con las siguientes cuestiones:
–Acuerdo de iniciación de las actuaciones inspectoras: SSTS de 28 de abril de 2001 (RJ 2001, 3740), Recurso de Casación núm. 1197/1996, 15 de febrero de 2003 (RJ 2003, 2384), Recurso de Casación núm. 1334/1998, y 1 de marzo de 2012 (RJ 2012, 4755), Recurso de Casación núm. 2357/2008, y SSAN de 24 de octubre de 1995 (JT 1995, 1365), Recurso núm. 324/1993, 7 de julio de 2005 (JT 2005, 1616), Recurso contencioso-administrativo núm. 288/2003, y 15 de julio de 2005 (JUR 2005, 237704), Recurso contencioso-administrativo núm. 12/2003, la Sentencia del TSJ de la Región de Murcia de 21 de marzo de 2001 (JT 2001, 257), Recurso contencioso-administrativo núm. 19/1998, y la Resolución del TEAC de 23 de marzo de 2001 (JT 2001, 862), Recurso de Alzada núm. 2328/1998. Y en la STS de 10 de septiembre de 2009 (RJ 2010, 635), Recurso de Casación núm. 3260/2003, con cita de las ya anotadas sentencias de 28 de abril de 2001 (RJ 2001, 3740) y 15 de febrero de 2003 (RJ 2003, 238), se declaró que si el acto de iniciación de un procedimiento de inspección no resulta impugnable en la vía económico-administrativa, con más razón debe considerarse como tal la comunicación meramente informativa acerca de lo que supone tal tipo de acto respecto de quien es socio de una sociedad transparente a la que se ha comprobado su base imponible.
–Comunicación de continuación de las actividades inspectoras: Lo propio, es decir, considerándola un acto de trámite, se ha mantenido en relación a esta actividad en, entre otras muchas, la STS de 4 de mayo de 2005 (RJ 2005, 5302), Recurso de Casación núm. 4684/2000; la SAN de 27 de febrero de 1995 (JT 1995, 151), Recurso contencioso-administrativo núm. 207103/1990, y las Resoluciones del TEAC de 20 de marzo de 1996 (JT 1996, 435), Recurso de Alzada núm. 7138/1995; 9 de marzo de 2000 (JT 2000, 916), Recurso de Alzada núm. 409/1997; 10 de mayo de 2000 (JT 2000, 1232), Recurso de Alzada núm. 408/1997, y 9 de junio de 2000 (JT 2000, 1408), Reclamación núm. 946/1998, en las que se afirmó que este acto administrativo es un acto de mero trámite que tiene lugar en el seno de un procedimiento inspector que ha de finalizar necesariamente con el acto de liquidación dictado por el Inspector-Jefe, en el que se regularizará la situación tributaria del interesado conforme o no a la propuesta que debe formular el Actuario. Se trata, por tanto, de un acto que no pone fin a la vía de gestión, pues al mismo deberán seguir las actuaciones comprobadoras que determinen, en su caso, la incoación de nuevas actas, la apertura de un nuevo plazo de alegaciones ante el Inspector-Jefe y, finalmente, el acto de liquidación, que será el que decida el fondo del asunto y que podrá ser revisado por los órganos de la vía económico-administrativa.
–Acuerdo de interrupción de actuaciones inspectoras por causa de fuerza mayor: Así se declaró por la SAN de 8 de julio de 2005 (JT 2005, 1609), Recurso contencioso-administrativo núm. 402/2005, en la que se afirmó que: «dicha suspensión es perfectamente ajustada a derecho, siendo un acto de mero trámite no susceptible de impugnación, ya que no ha decidido ni directa ni indirectamente sobre el fondo del asunto, pues la cuestión de la prescripción será un motivo que se podrá plantear cuando en su caso recaiga el acto de liquidación, ni tampoco reconoce o deniega provisional o definitivamente un derecho o reconoce una obligación».
–Acuerdo del Inspector Jefe ordenando completar las actuaciones inspectoras: Véase la STSJ de la Comunidad de Madrid de 30 de mayo de 2013 (JT 2013, 1221), Recurso contencioso-administrativo núm. 709/2010, en la que se declaró que ni dicho acuerdo pone término al procedimiento, ni procede a decidir tampoco, directa o indirectamente, el fondo del asunto.
–Ampliación de plazo de las actuaciones de comprobación e investigación: Véanse, entre otras, la STS de 25 de marzo de 2011 (RJ 2011, 3388), Recurso de Casación núm. 346/2007, y las SSAA de 17 de mayo de 2006 (JUR 2006, 170929), Recurso contencioso-administrativo núm. 415/2005, 26 de septiembre de 2006 (JUR 2006, 239515), Recurso contencioso-administrativo núm. 525/2003, y 7 de diciembre de 2011 (JUR 2011, 429463), Recurso contencioso-administrativo núm. 336/2008.
Se declaró en concreto en referida STS de 25 de marzo de 2011, Recurso de Casación núm. 346/2007, que el acta de la Inspección extendida con la finalidad de realizar actuaciones inspectoras complementarias en un plazo no superior a tres meses es un acto de mero trámite no impugnable, puesto que “sea cual fuere la previsión que la Inspección tuviere para ordenar las «actuaciones complementarias», no por eso el acuerdo que se adopte cesa de ser una resolución de trámite legalmente establecida, que no prejuzga ni el resultado final ni la actividad de defensa e intervención del interesado en esas actuaciones y, por supuesto, en la ulterior impugnación de la liquidación que resulte, que será la que de forma definitiva en la vía gestora habrá resuelto la cuestión”.
–Diligencias dictadas en el procedimiento inspector: Véanse, por ejemplo, la SAN de 22 de enero de 2004 (JT 2004, 470), Recurso contencioso-administrativo núm. 912/2001, y la SAN de 24 de febrero de 2005 (JUR 2005, 208792), Recurso contencioso-administrativo núm. 1035/2002.
–Acuerdo de un inspector-jefe anulatorio de un acta y ordenando la retroacción del expediente a un momento procedimental anterior: Véase la Resolución del TEAC de 11 de octubre de 2001 (JT 2002, 1320), Recurso de Alzada núm. 3676/1998.
–Inclusión de contribuyentes en un plan de inspección: Véanse, entre otras, las SSTS de 20 de octubre de 2000 (RJ 2001, 927), Recurso de Casación núm. 505/1993, 17 de febrero de 2001 (RJ 2001, 1024), Recurso de Casación núm. 8312/1995, 18 de octubre de 2002 (RJ 2002, 10572), Recurso de Casación núm. 8583/1997, 4 de octubre de 2004 (RJ 2004, 6540), Recurso de Casación núm. 6112/1999, 3 de abril de 2008 (RJ 2008, 2400), Recurso de Casación núm. 7874/2002, 29 de octubre de 2009 (RJ 2010, 1220), Recurso de Casación núm. 7790/2003, 11 de febrero de 2010 (RJ 2010, 2384), Recurso de Casación núm. 6666/2007, 17 de febrero de 2011 (RJ 2011, 1526), Recurso de Casación núm. 3990/2006, 26 de septiembre de 2011 (RJ 2012, 926), Recurso de Casación núm. 4483/09, 30 de abril de 2012 (RJ 2012, 6434), Recurso de Casación núm. 4477/2009, y 8 de octubre de 2012 (RJ 2012, 9636), Recurso de Casación núm. 4258/2009,en las que se declaró que esta actividad representa un acto de trámite reservado y confidencial, que per se no afecta a los derechos subjetivos del contribuyente, siendo, por ello, irrecurrible. Igual tesis se recoge en, por ejemplo, la STSJ de Castilla y León (Burgos) de 12 de noviembre de 2004 (JUR 2005, 3763), Recurso contencioso-administrativo núm. 195/2003, en la Sentencia JCA Aragón (Zaragoza) de 8 de febrero de 2007 (JT 2008, 304), Recurso contencioso-administrativo núm. 356/2005, y en las Sentencias del TSJ de la Comunitat Valenciana de 2 de enero de 2007 (JT 2007, 361), Recurso contencioso-administrativo núm. 2204/2005, y 1 de marzo de 2007 (JT 2007, 435), Recurso contencioso-administrativo núm. 1028/2005.
Es más, tal como se declaró, entre otras, en las Sentencias del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 2011 (RJ 2012, 2540), Recurso de Casación para la unificación de doctrina núm. 164/2008, y de 30 de abril de 2012 (RJ 2012, 6434), Recurso de Casación núm. 4477/2009, pese a que los planes de inspección aseguran al contribuyente frente a eventuales acciones discriminatorias o arbitrarias de la Administración tributaria, este propósito ni siquiera obliga a notificarle su incorporación a un concreto plan, precisamente por el carácter reservado que el ordenamiento le confiere.
Esta no obligatoriedad de notificar al contribuyente su incorporación a un concreto plan de inspección, no le genera indefensión alguna, pues queda indemne su derecho a participar en el procedimiento y en las actuaciones inspectoras, en cuyo seno le cabe ejercitar sin restricción alguna los medios de impugnación contra los actos que pongan fin a los procedimientos, momento en el que puede alegar cualquier vicio o defecto que eventualmente concurriera en las actuaciones iniciales.
–Acuerdo de adscripción de un contribuyente a una Unidad Regional de Inspección: Esto también constituye un acto de mero trámite, no impugnable, al no crear derechos ni obligaciones al interesado ni generarle indefensión, según se declaró por la SAN de 30 de junio de 1997 (JT 1997, 822), Recurso contencioso-administrativo núm. 328/1995.
–Acuerdo de inicio de un expediente sancionador: Es, asimismo, un acto de mero trámite, no recurrible, puesto que con él no se decide ni de forma directa ni de manera indirecta el fondo del asunto, ni se pone término a la vía de gestión, conforme se ha declarado, entre otras, por las Sentencias del Tribunal Supremo de 28 de abril de 1989 (RJ 1989, 3302), 3 de noviembre de 1992 (RJ 1992, 8745), 19 diciembre 1996 (RJ 1998, 4624), 5 de mayo de 1998 (RJ 1998, 4624) y 11 de mayo de 1999 (RJ 1999, 4918), todas ellas citadas en la STS de 6 de octubre de 2009 (RJ 2010, 965), Recurso de Casación núm. 1399/2007; y por las SSTSJ de la Comunidad de Madrid de 12 de febrero de 2003 (JT 2003, 1212), Recurso contencioso-administrativo núm. 58/2000, y 11 de febrero de 2010 (JUR 2010, 124226), Recurso contencioso-administrativo núm. 268/2008, del TSJ de las Islas Canarias (Las Palmas) de 13 de octubre de 2006 (JUR 2006, 293856), Recurso contencioso-administrativo núm. 1907/2003, y del TSJ de Cataluña de 24 de noviembre de 2011 (JUR 2012, 32699), Recurso contencioso-administrativo núm. 1000/2008.
–Comunicación del Servicio de Recaudación por la que se procedía al archivo de escritos presentados por el interesado solicitando la prescripción: Véase la STS de 7 de febrero de 2011 (RJ 2011, 618), Recurso de Casación núm. 6012/2006.
–Escrito por el que se informa al interesado del acuerdo del órgano competente de no iniciar el procedimiento de revocación solicitado: Véase la Resolución del TEAC de 19 de julio de 2011 (JT 2011, 1033).
–Comunicación de inicio de actuaciones de embargo: Vid. La STSJ de Castilla y León (Burgos) de 4 de febrero de 2011 (JUR 2011, 77333), Recurso contencioso-administrativo núm. 134/2009, en la que se declaró que estamos en presencia de un acto de trámite que constituye una mera advertencia que se produce entre la providencia de apremio y la diligencia de embargo.
–Acuerdo de remisión de actuaciones administrativas sancionadoras en el ámbito tributario al Ministerio Fiscal para determinar, en su caso, si los hechos son constitutivos de delito fiscal: Véanse, entre otras, las SSTS de 22 de abril de 2000 (RJ 2000, 3027), Recurso de Casación núm. 5121/1995, 2 de marzo de 2007 (RJ 2007, 2603), Recurso de Casación núm. 791/2005STS de 22 de octubre de 2009 (RJ 2009, 7633), Recurso de Casación núm. 2882/2006, y 14 de julio de 2011 (RJ 2011, 6491), Recurso de Casación núm. 3646/2009; la SAN de 6 de julio de 2011 (JUR 2011, 256044), Recurso contencioso-administrativo núm. 359/2010; las SSTSJ de la Comunidad de Madrid de 30 de junio de 2009 (JUR 2009, 342485), Recurso contencioso-administrativo núm. 1001/2007, y 14 de abril de 2010 (JT 2010, 709), Recurso contencioso-administrativo núm. 805/2008, y la Resolución del TEAC de 11 de mayo de 2010 (JT 2010, 803), Recurso de Alzada núm. 3188/2007.
