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7.1. SUPUESTO PRINCIPAL Y BÁSICO: SUSPENSIÓN AUTOMÁTICA
ОглавлениеEl art. 224 de la LGT es el destinado a regular la suspensión de la ejecución del acto recurrido en reposición, estableciendo al respecto [en la redacción dada al mismo por la Ley 7/2012, de 29 de octubre] que dicha ejecución queda automáticamente suspendida, a instancia del interesado, si se garantiza el importe de dicho acto, los intereses de demora que genere la suspensión y los recargos que procederían en caso de ejecución de la garantía.
Se ha clarificado así lo antes dispuesto por el art. 11.2 del derogado Real Decreto 2244/1979, que recogía a estos efectos una remisión al RPREA de 1981, no al de 1996.
Ello hizo surgir la duda de si en el recurso de reposición sólo cabía la suspensión automática, o también cualquier otra de las contempladas en citado RPREA de 1996, debiendo indicarse que en la Resolución del TEAC 24 de octubre de 1998 (JT 1998, 1777), Recurso de Alzada núm. 1226/1998, se afirmó que dicha remisión conllevaba que sólo cabía la suspensión automática, no siendo, pues, aplicables en el recurso de reposición los supuestos de suspensión sin garantías, o con garantías diversas, previstos en el art. 76 del RPREA de 1996, ya que mantener lo contrario supondría otorgar a los órganos de gestión competencias para resolver sobre la suspensión carentes de respaldo legal.
Así se afirmó también en las Resoluciones del TEAC de 18 de mayo de 2005 (JUR 2005, 206541), Recurso de Alzada núm. 435/2003, y de 13 de septiembre de 2006 (JT 2006, 1673), Recurso extraordinario de alzada para la unificación de criterio núm. 1398/2004, en las que se señaló que la inaplicación del art. 76 del Reglamento de 1996 al recurso de reposición tenía respaldo en el hecho de que si la remisión comprendiera el art. 76, ello supondría otorgar a los órganos de gestión competentes para la resolución del recurso de reposición, competencia para resolver sobre dicha suspensión, competencia que carecía de respaldo legal ya que no se encontraba contemplada en el Reglamento de Procedimiento, el cual regulaba la suspensión del art. 76 únicamente en el marco de las reclamaciones económico-administrativas atribuyendo la competencia para resolver sobre dicha suspensión exclusivamente a los Tribunales Económico-Administrativos, ni en la Ley 39/1980, de 5 de julio, de Bases de Procedimiento Económico-Administrativo, modificada por la Ley 25/1995, de 20 de julio.
Ésta es la tesis –también sustentada por las Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 2011 (RJ 2011, 7222), Recurso de Casación núm. 1456/2009 y 21 de mayo de 2015 (RJ 2015, 2465), Recurso de Casación núm. 1234/2014– que se ha consolidado en el art. 224 de la vigente LGT, por lo que sólo es posible la suspensión automática, a salvo del supuesto marginal recogido en el número 3 de este precepto.
Así se ha declarado de forma concluyente por la Resolución del TEAC de 27 de febrero de 2014 (JT 2014, 632), en la que se ha afirmado que con ocasión de la interposición de un recurso de reposición no pueden admitirse solicitudes de suspensión con aportación de garantías distintas a las señaladas en el art. 224.2 de la LGT, puesto que en este caso la solicitud no surtirá efectos suspensivos y se tendrá por no presentada a todos los efectos, lo que conllevará que el inicio del período ejecutivo se produzca al día siguiente del vencimiento del período voluntario de ingreso del acto administrativo que se impugna; añadiendo que así se había pronunciado ya la Resolución del TEAC 2022/2007 de fecha 10 de marzo de 2009 en la que se sentó el siguiente criterio: La suspensión en el recurso de reposición, al amparo de los art. 224.2 de la LGT y 25 del RRA, solo opera con aval bancario y con las otras garantías que enumera dicha LGT, no siendo de posible aceptación las garantías previstas para la suspensión del procedimiento económico-administrativo.
No se aceptó, pues, la recomendación del Consejo de Estado, que en su Dictamen número 1403/2003, de 22 de mayo de 2003, sobre el Anteproyecto de LGT, señaló que no parecía existir obstáculo alguno para que se aplicase al recurso de reposición el sistema establecido por el art. 233.3 relativo a las reclamaciones económico-administrativas, de tal modo que cuando el interesado no pudiese aportar las garantías enumeradas, se acordase la suspensión previa prestación de otras garantías que se estimasen suficientes.
Sobre este mismo extremo insistieron las enmiendas número 217 del Grupo Parlamentario Socialista, y número 358 del Grupo Parlamentario Catalán (Convergència i Unió), presentadas ambas en el Congreso; y las enmiendas número 187 del Grupo Parlamentario Socialista (GPS) y número 318 del Grupo Parlamentario Catalán de Convergència i Unió (GPCIU), presentadas en el Senado. Ninguna de ellas fue acogida.
A este respecto, en la STSJ de Cataluña de 13 noviembre de 2013 (JUR 2014, 8940), Recurso de Apelación núm. 11/2013, se indicó que aunque en el borrador del Proyecto de Ley de la vigente LGT se intentó potenciar el recurso de reposición con la flexibilización del régimen de sus efectos suspensivos, proponiéndose incluso que éstos fueran automáticos; es lo cierto que el resultado final de la LGT de 2003 ha sido, sin embargo, justamente el contrario: el régimen de la suspensión en el recurso de reposición es más severo y restrictivo incluso que el propio de las reclamaciones económico-administrativas, pues en aquél sólo es posible la suspensión si se aporta alguna de las llamadas garantías típicas (depósito de dinero o valores, aval bancario o fianza personal), mientras que en las reclamaciones cabe la suspensión con otras garantías e incluso sin garantía.
Por consiguiente, la regla general en materia de ejecutividad relativa al recurso de reposición es la de que la mera interposición del recurso de reposición no suspenderá la ejecución del acto impugnado, si bien la suspensión se producirá sin necesidad de garantía alguna únicamente en los dos siguientes casos: si la impugnación afectase a una sanción tributaria, en cuyo caso su ejecución quedará suspendida automáticamente sin necesidad de aportar garantías y cuando se aprecie que al dictar el acto se ha podido incurrir en error aritmético, material o de hecho (art. 224.3 LGT).
De acuerdo con la Resolución del TEAC de 30 de septiembre de 2014 (JT 2014\1632) debe distinguirse entre las solicitudes de suspensión presentadas desde la entrada en vigor de la vigente LGT, esto es, el 1 de julio de 2004, hasta el 31 de octubre de 2012, fecha en que se produjo la entrada en vigor de las modificaciones operadas por la Ley 7/2012, de 29 octubre; y las solicitudes de suspensión formuladas desde el 31 de octubre de 2012 en adelante.
En el primer caso, el importe de la garantía exigible para la suspensión del acto impugnado (tanto con ocasión del recurso de reposición como en el procedimiento económico-administrativo, en virtud de los art. 224.1 y 233.1 LGT) deberá extenderse al importe del acto impugnado, los intereses que genere la suspensión y los recargos que pudieran proceder en el momento de la solicitud de suspensión.
Y en relación con dichos recargos, debe distinguirse:
1. Suspensión solicitada dentro del período voluntario de ingreso: no se ha producido el devengo de recargo alguno.
2. Suspensión solicitada dentro del período ejecutivo:
2.a) Suspensión solicitada antes de la notificación de la providencia de apremio: se devenga el recargo ejecutivo del 5%.
2.b) Suspensión solicitada una vez notificada la providencia de apremio y dentro del plazo del art. 62.5 de la LGT: se devenga recargo de apremio reducido del 10%
2.c) Suspensión solicitada ya notificada la providencia de apremio y ya transcurrido el plazo del art. 62.5 de la LGT: se devenga recargo de apremio ordinario del 20%.
Y en el segundo supuesto, el importe de la garantía exigible ha de extenderse al importe del acto impugnado, los intereses de demora que genere la suspensión y al recargo del 20%, que es el importe del recargo procedente en el caso de ejecución de la garantía.
La solicitud de suspensión se presentará ante el órgano que dictó el acto, que será competente para tramitarla y resolverla; y dicha solicitud, a tenor del art. 25.5 del RRA deberá ir necesariamente acompañada del documento en que se formalice la garantía aportada, constituida a disposición del órgano que se acaba de mencionar.
Si la petición de suspensión no fuese acompañada de las garantías normativamente establecidas para conseguir la suspensión automática tal solicitud no surtirá efectos suspensivos y se tendrá por no presentada a todos los efectos, procediéndose al archivo de la petición y a su notificación al interesado.
Si, por el contrario, estas garantías son bastantes, y se cumplen los trámites establecidos por la norma para prestarlas, el otorgamiento de la suspensión es reglado, tal y como, por ejemplo, se ha declarado, con alcance y carácter general, por las Sentencias del Tribunal Supremo de 2 de febrero de 1994 (RJ 1994, 1328), Recurso núm. 2475/1992, 4 de febrero de 1994 (RJ 1994, 1338), Recurso núm. 1224/1990, 6 de octubre de 1998 (RJ 1998, 8807), Recurso de Casación núm. 6416/1997, 24 de julio de 1999 (RJ 1999, 7105), Recurso de Casación núm. 6753/1994, 15 de octubre de 1999 (RJ 1999, 7126), Recurso de Casación núm. 368/1995, 11 de marzo de 2000 (RJ 2000, 2812), Recurso de Casación núm. 3937/1995, 12 de junio de 2000 (RJ 2000, 4473), Recurso de Casación núm. 6596/1995, 5 de marzo de 2001 (RJ 2001, 3727), Recurso de Casación núm. 9043/1995, 28 de mayo de 2002 (RJ 2002, 4700), Recurso de Casación núm. 1028/1997, y 28 de mayo de 2004 (RJ 2004, 4169), Recurso de Casación núm. 5928/1999.
Igual doctrina se mantiene, como es lógico, en la más reciente STSJ de Cataluña de 8 de octubre de 2010 (JT 2010, 1297), Recurso de Apelación núm. 38/2010, en la que se afirma que: «la doctrina jurisprudencial dictada en materia de suspensión de los actos tributarios ha venido siendo reiterada en el sentido de que el pago de las deudas causa al recurrente unos perjuicios muy superiores a los que se derivan para la Hacienda Pública por el hecho de suspender la ejecución; a tales efectos, destaca la singularidad del ordenamiento tributario ante la evolución operada en el instituto de la autotutela tributaria del Estado o ejecutividad de los actos de la Hacienda Pública, y concluye que, siempre que se aporte fianza, la suspensión de los actos de gestión o ejecución tributaria es debida».
No es preciso, sin embargo, en contra de lo que se ha mantenido en algún momento por parte de la jurisprudencia, que la solicitud de suspensión se presente en el mismo momento de la interposición del recurso de reposición. Así se deduce del art. 25.8 del RRA, en donde se indica que cuando se solicite la suspensión en un momento posterior a la interposición del recurso, los efectos suspensivos se producirán, en el caso obviamente de que la garantía ofrecida fuese correcta, a partir del momento de presentación de mencionada solicitud.
La garantía ofrecida puede tener la vigencia que el recurrente solicite, por lo que, en definitiva, caben tres posibilidades al respecto, como oportunamente se precisa en el art. 25.2 del RRA.
La primera es la de que tal garantía limite sus efectos al propio recurso de reposición.
La segunda es la de que dicha garantía extienda su eficacia a la vía económico-administrativa posterior, supuesto en el que citada garantía mantendrá sus efectos en el procedimiento económico-administrativo en todas sus instancias, precisando el apartado 5 del art. 25 del RRA que si la resolución que recayese en el recurso de reposición fuese objeto de reclamación económico-administrativa y la suspensión hubiese extendido sus efectos a dicha vía, el documento en que se formalice la garantía deberá ser puesto a disposición del órgano competente para la recaudación del acto objeto de reclamación por parte del órgano que hubiere dictado el acto.
A este respecto, la Resolución de la Presidencia de la AEAT de 21 de diciembre 2005, establece, en su apartado quinto, respecto a la custodia de garantías, que cuando, habiéndose concedido la suspensión durante la tramitación del recurso de reposición, conste la interposición de reclamación económico-administrativa, el órgano que custodia la garantía dará traslado del documento original en el que se hubiere formalizado a la Oficina de Relación con los Tribunales que resulte competente para custodiarla durante la tramitación del procedimiento económico-administrativo.
Y la tercera posibilidad, en fin, es la de que el interesado, si lo estima oportuno, solicite la suspensión con extensión de sus efectos a la vía contencioso-administrativa, hasta la adopción de la decisión que proceda por el órgano judicial, esto es, sin perjuicio de la decisión que adopte referido órgano en la pieza de medidas cautelares, tal como literalmente señala el último párrafo del apartado 2 del art. 25 del RRA.
Debe tenerse presente, en todo caso, en relación con este último supuesto, que, tal y como, por ejemplo, se ha declarado por la STSJ de Cataluña de 19 de noviembre de 2013 (JT 2014, 686), Recurso de Apelación núm. 113/2013, la suspensión acordada en vía administrativa no determina automáticamente que también haya de adoptarse esta medida en vía jurisdiccional, puesto que compete al órgano judicial adoptar la decisión que corresponda en relación con la suspensión solicitada, tesis mantenida de manera inequívoca y continuada por, entre otras, las Sentencias del Tribunal Supremo de 29 de abril de 2008 (RJ 2008, 4984), Recurso de Casación núm. 6800/2002, 11 de junio de 2008 (RJ 2008, 3391), Recurso de Casación núm. 4302/2002, 29 de abril de 2009 (RJ 2009, 3159), Recurso de Casación núm. 1069/2006, 10 de junio de 2009 (RJ 2009, 6555), Recurso de Casación núm. 2437/2006, 11 de junio de 2009 (RJ 2009\ 6567), Recurso de Casación núm. 4188/2003, 15 de junio de 2009 (RJ 2009, 6588), Recurso de Casación núm. 3474/2003, 18 de junio de 2009 (RJ 2009\ 6745), Recurso de Casación núm. 7135/2003, 22 de octubre de 2009 (RJ 2009, 7629), Recurso de Casación núm. 1916/2003, 23 de octubre de 2009 (RJ 2009, 7646), Recurso de Casación núm. 7935/2003, 20 de julio de 2010 (RJ 2010, 6512), Recurso de Casación núm. 3012/2005, 26 de abril de 2012 (RJ 2012\ 6270), Recurso de Casación núm. 4141/2008, 4 de junio de 2012 (RJ 2012, 7227), Recurso de casación para la unificación de doctrina núm. 399/2010, 4 de junio de 2012 (RJ 2012, 7228), Recurso de casación para la unificación de doctrina núm. 343/2010, 23 de mayo de 2013 (RJ 2013, 4483), Recurso de Casación núm. 6285/2011, y 27 de marzo de 2014 (RJ 2014, 2148), Recurso de Casación núm. 2508/2011.
En relación con la suspensión de los actos de contenido negativo, el TEAC ha señalado (entre otras, Resoluciones 6447/2008 de 7 de octubre de 2009 y 3126/2010/01 de 17 de noviembre de 2010) que estos actos negativos, como una denegación de una solicitud de aplazamiento/fraccionamiento, no son, como regla general, susceptibles de suspensión, pues ello se traduciría en una anticipación de los efectos del acto positivo contrario.
Los pronunciamientos del TEAC han venido siendo determinados por lo que ha sido la jurisprudencia tradicional del Tribunal Supremo en este punto, siendo representativas de la misma las sentencias de 25 de mayo de 2007 (RJ 2007, 5907), Recurso de Casación núm. 1916/2004, 13 de marzo de 2008 (RJ 2008, 2315), Recurso de Casación núm. 8143/04, y 10 de octubre de 2011 (RJ 2011, 7675), Recurso de Casación núm. 3941/2009, en la que este Tribunal sostuvo que en el ámbito tributario con carácter general no procede la suspensión de los actos con contenido negativo. Y es que la suspensión debe referirse a un acto de contenido positivo, que sea ejecutable, sin que quepa dejar sin efecto cautelarmente los actos negativos, como es ahora el caso, pues, dado su contenido, la suspensión cautelar supondría la concesión de lo pedido, siquiera sea con carácter temporal (mientras dura la sustanciación del proceso).
Sin embargo, como se ha indicado en, por ejemplo, la Resolución del TEAC de 27 de febrero de 2014 (JT 2014, 632), esta solución no puede ser uniforme ni unívoca, toda vez que las solicitudes de suspensión presentadas con ocasión de los recursos y reclamaciones interpuestos contra estos actos denegatorios –tales como las denegaciones de las solicitudes de aplazamiento– deben ser objeto de análisis y estudiar si concurren los requisitos y causas para acceder a la suspensión debido a la vertiente positiva (el ingreso) que deriva del acto de contenido negativo tal y como, entre otras, han señalado las Sentencias del Tribunal Supremo de 27 de junio (RJ 2012, 7562), Recurso de Casación núm. 2161/2011, y 18 de diciembre de 2012 (RJ 2013, 808), Recurso de Casación núm. 2392/2012.
Estas solicitudes serán, en cualquier caso, inadmitidas cuando no reúnan los requisitos establecidos en el art. 40.2 del RRA.
Se añadió en mencionada Resolución del TEAC de 27 de febrero de 2014 (JT 2014, 632) que no resulta óbice que en el caso de que no proceda la suspensión, la denegación otorgue nuevo plazo de ingreso produciéndose un aplazamiento de facto, en la medida en que esto se produce en otras ocasiones como cuando se solicita un nuevo aplazamiento en el período voluntario otorgado en el acuerdo de denegación con modificación sustancial de las condiciones; y que el acto de contenido negativo –la denegación del aplazamiento, entre otros solo puede ser revisado en vía administrativa mediante la interposición de recurso de reposición o reclamación económico-administrativa que habrá de entrar a conocer si se cumplieron todos los trámites precisos exigidos reglamentariamente y si el acuerdo fue suficiente y correctamente motivado, máxime cuando se trata del ejercicio de una facultad discrecional de la Administración.
| Doctrina Administrativa TEAC ✓Resolución de 30 de septiembre de 2014 (JT 2014, 1632). ✓Resolución de 27 de febrero de 2014 (JT 2014, 632). ✓Resolución de 13 de septiembre de 2006 (JT 2006, 1673), Recurso extraordinario de alzada para la unificación de criterio núm. 1398/2004. ✓Resolución de 18 de mayo de 2005 (JUR 2005, 206541), Recurso de Alzada núm. 435/2003. ✓Resolución de 24 de octubre de 1998 (JT 1998, 1777), Recurso de Alzada núm. 1226/1998. |
