Читать книгу Perspectivas jurídicas y económicas del "Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo" - Francisco Javier Hierro Hierro - Страница 10

Tras la constatación de que el sistema de Seguridad Social es el pilar fundamental de nuestro Estado del Bienestar y que, además, presenta unos rasgos característicos perfectamente reconocibles, la recomendación 0 del Informe opta por hacer cuatro declaraciones solemnes, siendo la primera la de volver a reafirmar “el compromiso en el mantenimiento, mejora y adaptación del sistema público de Seguridad Social y, especialmente, del sistema de pensiones, basado en la solidaridad intergeneracional y en el seno de cada generación, y a través del reparto equitativo de las cargas”.

Sobre este particular, resulta evidente que dicho compromiso entronca con lo que se ha denominado como la sostenibilidad de las pensiones públicas. En efecto, el Pacto de Toledo pretende lanzar un mensaje al legislador en el sentido de que promueva en todo momento la reforma del sistema con objeto de que el mismo ofrezca a los beneficiarios una protección adecuada y suficiente. Esta necesidad de favorecer el reforzamiento del principio de suficiencia de las pensiones y las medidas adecuadas y solidarias para su sostenibilidad económico-financiera y social se convierte en el eje de todo el proceso político-social del Pacto de Toledo.

Este desiderátum de los firmantes del Pacto se conecta con la visión que los mismos tienen de la Seguridad Social como uno de los pilares fundamentales del Estado Social de Derecho, siendo el sistema de pensiones la rama prestacional más relevante. No cabe duda de que se trata de un instrumento de solidaridad estatalmente garantizada (socialización y mutualización pública de los riesgos y situaciones de necesidad social y políticamente relevantes). La Seguridad Social está contribuyendo decisivamente a atenuar, neutralizar y contrarrestar las consecuencias sociales de una “sociedad del riesgo”, de la crisis sobre las personas, el empleo y la reestructuración de las empresas. Desde esta perspectiva, la Seguridad Social es un “Activo”, no una “Carga” económica para una sociedad democrática, abierta y en transformación permanente.

Como resulta obvio –lo notorio no necesita de prueba–, la Seguridad Social no ha sido en ningún caso culpable de las crisis económicas cíclicas. Más bien ha sido un “amortiguador social” de las consecuencias negativas sobre la población (un instrumento esencialmente redistributivo y de solidaridad social intergeneracional) y un elemento que ha impulsado la estabilización y expansión del crecimiento económico y el mantenimiento de la demanda agregada.

Por tanto la Seguridad Social es un derecho que debe ser garantizado tanto desde el punto de vista jurídico como institucional. Los posibles mecanismos de reforma están presididos por diversas opciones políticas y financieras. Pero la “sostenibilidad” debe ser instrumental al fin que persigue la Seguridad Social y el subsistema de pensiones públicas (artículos 41, 50, en relación con el artículo 10.2 CE). De este modo ni la Seguridad Social en su conjunto ni su subsistema de pensiones tienen porqué ser financieramente insostenibles debido al envejecimiento de la población y a otros factores. Existe un espacio para la decisión de política del Derecho que permite introducir las reformas “internas” y “externas” al Sistema público de tipo estructural que sean necesarias para garantizar la sostenibilidad financiera y al mismo tiempo proporcione pensiones suficientes y adecuadas para las actuales y futuras generaciones, desarrollando fielmente las previsiones constitucionales al respecto.

Los retos (demográficos; económico-financieros; políticos: el de las opciones político-ideológicas liberalizadoras y privatistas) hasta ahora pueden atenderse desde diferentes opciones de reforma. La primera de éstas se basa en introducir cambios en las normas de operación del sistema de tal forma que se alteren las variables que afectan a los ingresos y a los gastos en la dirección adecuada. Es lo que se conoce como reformas paramétricas, que han sido definidas como aquéllas en las que se mantiene la estructura y la filosofía del sistema de pensiones y sólo se introducen cambios cuantitativos en algún parámetro del mismo. Se trata de cambios concretos desde un valor del parámetro a otro valor, sin ningún tipo de indexación automática a la evolución de ningún factor importante para los sistemas de reparto, como la esperanza de vida. Desde el punto de vista de los ingresos, en un sistema contributivo como es el español, las medidas a aplicar podrían consistir en el aumento de los tipos de cotización, la eliminación de los topes salariales (mínimos y máximos) e, incluso, en el incremento de las dotaciones al Fondo de Reserva. También se podría acudir, obviamente, a los recursos que provienen de los Presupuestos Generales del Estado por vía impositiva. Desde el lado de los gastos, y haciendo referencia a la pensión de jubilación, las opciones de reforma que busquen disminuir aquéllos, entre otras, son: aumento del número de años que se tienen en cuenta para el cálculo de la base reguladora, retraso en la edad legal de jubilación, incremento del número de años necesarios para poder obtener una pensión de jubilación contributiva y la reducción del porcentaje de la base reguladora que se percibe en el caso de haber cotizado el período mínimo y/o la reducción de las tasas con que se aumenta este porcentaje inicial por cada año adicional de cotización.

Junto a estas medidas de reforma, se plantean otras de mayor calado, que implicarían que, de una u otra manera, los futuros pensionistas pasaran a soportar una parte del riesgo del envejecimiento. Se trataría de reformas no paramétricas, las cuales podrían concretarse en las siguientes medidas: la sustitución parcial del modelo de financiación de reparto por el de capitalización, la introducción de un sistema de cuentas nocionales o la vinculación automática de algún parámetro del sistema de reparto a la evolución de la esperanza de vida o de la actividad económica, esto es, el denominado factor de sostenibilidad.

En una perspectiva de conjunto, cabe decir que en nuestro país se ha incidido más en las reformas paramétricas o no sistemáticas. Ello ha sido así hasta la reforma legal operada por la Ley 23/2013, que instaura ex novo el Factor de Sostenibilidad (y que adelanta las previsiones de la Ley de 2011) y el nuevo modelo de Revalorización de las pensiones. En esta Ley 23/2013 se introducen típicas reformas sistémicas rupturistas como el “factor de sostenibilidad” y un nuevo modelo de revalorización de las pensiones que no garantiza el poder adquisitivo de las pensiones.

Por otra parte, en todo el proceso, y desde un punto de vista general, las reformas económico-financieras se han centrado sobre todo en las medidas estrictas de contención y reducción del gasto público social en pensiones, dejando en un segundo plano las medidas dirigidas a incrementar los ingresos. Esta opción ha supuesto una reducción de la cuantía de las pensiones (y, por tanto, del nivel de desmercantilización/calidad que ofrecen), con el consiguiente deterioro de su poder adquisitivo. Y no se olvide que los derechos de Seguridad Social son típicos derechos “desmercantilización”8.

Este enfoque centrado en el gasto social y su reducción (y no sólo el factor de sostenibilidad) merecen una consideración crítica que partiendo de la Constitución (como norma fundamental del sistema jurídico) se haga acompañar de propuestas de reforma en un sentido más coherente con la misma. Conseguir un equilibrio financiero del sistema de Seguridad Social y de las pensiones en particular no tiene que pasar necesariamente por una reducción de las prestaciones del Sistema, sino por una racionalización interna del mismo y por la predisposición de otras fuentes “externas” de financiación (aportaciones del Estado con cargo a fiscalidad). Por tanto, se trata de racionalizar el gasto, pero ante todo de incrementar las fuentes de ingresos como responsabilidad del Estado ex artículos 41, 43, 50 y siguientes del Texto Constitucional. Reforzar la financiación fiscal con cargo a PGE es coherente con el artículo 41 CE, que imputa a los poderes públicos la obligación de “mantener” un régimen público de Seguridad Social que garantice a todos los ciudadanos prestaciones suficientes ante situaciones de necesidad social y políticamente (la Seguridad Social como socialización pública de los riesgos y necesidades sociales relevantes; solidaridad legal). El mantenimiento de un sistema de Seguridad Social dotado de prestaciones suficientes es en última instancia una responsabilidad pública y función del Estado.