Читать книгу Perspectivas jurídicas y económicas del "Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo" - Francisco Javier Hierro Hierro - Страница 11

Otra de las declaraciones de la Recomendación 0 del Informe del Pacto de Toledo de 2020 es la oposición frontal de los firmantes a que se produzca “cualquier transformación radical del sistema que suponga una ruptura de los principios en que se asienta el actual, en especial los de solidaridad intergeneracional e intrageneracional, suficiencia de prestaciones, equidad en el reparto de las cargas y responsabilidad pública en la dirección y gestión del sistema”. Esta afirmación se conectaría con lo que el resumen del Informe proclama como el rechazo “de la sustitución del sistema de reparto por otro de capitalización”. En definitiva, el Pacto de Toledo rechaza una modificación estructural del sistema de reparto introduciendo elementos propios de sistemas de capitalización y de aportación definida.

Como se sabe, las reformas que la situación demográfica plantea reaviva el debate sobre el cambio o no del modelo actual de pensiones en lo referente a su sistema de financiación. La utilización de los mecanismos privados de previsión como complemento de las pensiones públicas vuelve a cobrar un mayor protagonismo como forma de mantener el nivel de ingresos alcanzado en la situación de activo. La financiación de todo sistema de pensiones plantea una lógica tensión entre las dos opciones con las que tradicionalmente se ha venido abordando la misma: el método de reparto o el método de capitalización. La discusión en favor de uno u otro sistema no resultaría en exceso polémica de no ser porque a lo largo de los últimos años se han ensalzado las ventajas e inconvenientes de ambos. Precisamente, uno de los argumentos que se han aducido en favor de la capitalización es que se enfrenta mejor al impacto demográfico ya que es insensible a la reducción del número de cotizantes por pensionista. Esto se deduce del hecho aparentemente incontrovertible de que las pensiones que se percibirán por los futuros pensionistas no dependen de las aportaciones de las generaciones más jóvenes sino de los fondos que ellos mismos hayan generado durante su etapa activa. Por contra, en el sistema de reparto el trabajador cotiza para pagar las pensiones de la generación anterior, de modo que las cantidades aportadas por las personas activas determinan las pensiones actuales. De ahí que en un contexto como el actual en el que se produce un aumento en la esperanza de vida y unas tasas muy bajas de natalidad el sistema de reparto tenga que enfrentarse a un incremento considerable del gasto en pensiones a través del aumento de las cotizaciones o la disminución de las prestaciones para, de este modo, equilibrar financieramente el sistema.

A nuestro juicio, las pensiones capitalizadas se enfrentan del mismo modo que los regímenes de reparto al problema del envejecimiento de la población. Al ser ambos sistemas o mecanismos para transferir renta desde la población laboral activa hacia la población pasiva, los dos métodos se verán afectados por un debilitamiento de la tasa de crecimiento económico lo que supondrá una menor cantidad de renta a distribuir y menores pensiones bajo cualquier sistema. Los efectos, por tanto, son los mismos, lo que ocurre es que la diferencia entre uno y otro deriva del modo en que se manifiesta esa transferencia de renta, que en el caso del sistema de reparto es más visible, al efectuarse mediante el pago de cotizaciones sociales obligatorias, y más sutil en el sistema de capitalización, al producirse con la disposición de los derechos acumulados por los pensionistas. En definitiva, el impacto demográfico afecta por igual a ambos métodos de financiación ya que de producirse un aumento de la tasa de dependencia (relación entre pensionistas y activos) necesariamente se tendrá que reducir la participación de los activos sobre la producción por ellos generada, o alternativamente reducir los derechos de compra de los jubilados.

El protagonismo, en la actualidad, de la capitalización como método de financiación deriva del rumbo que ha adquirido gran parte de las reformas emprendidas por los Estados en sus sistemas de pensiones. El grueso de las medidas adoptadas por los gobiernos hasta hace poco, tendentes todas ellas a corregir las deficiencias financieras de la Seguridad Social, no cuestionaban el modelo de protección social, ni mucho menos el método de reparto que regulaba su funcionamiento. Sin embargo, el acoso a este sistema de financiación resulta hoy bastante evidente en función de las decisiones adoptadas por distintos países en el continente europeo. Se apuesta, en este sentido, por hacer de la capitalización la fórmula idónea para atajar la crisis de los sistemas de protección social favoreciendo el repliegue progresivo, total o parcial, del reparto público.

Conviene recordar, en este sentido, que el punto de arranque de este proceso por goteo de reformas de las pensiones estatales con la cada vez mayor presencia de la capitalización debe situarse en las propuestas lanzadas por el Banco Mundial en su informe Envejecimiento sin crisis: Políticas para la protección de los ancianos y la promoción del crecimiento y, muy especialmente, con la reforma radical llevada a cabo en Chile en 1981. El documento del Banco Mundial propició toda clase de reflexiones ya que en el mismo se recomendaba la adopción de un sistema de pilares múltiples en el que se ponía un mayor énfasis en el ahorro y se trataba de favorecer la utilización de una combinación de gestión pública y privada y de financiación por capitalización completa y por reparto. Así, el sistema ideado se estructuraba en tres niveles de protección, dos de ellos obligatorios y uno voluntario. De los dos pilares obligatorios, uno adoptaba el mecanismo financiero de la capitalización y se debía gestionar por entidades privadas. El otro, debía ser financiado mediante impuestos y gestionado por el Estado para proveer una red de seguridad. Finalmente, el tercer nivel tendría carácter facultativo dado que estaría pensado para aquellas personas que quisieran acceder a una seguridad adicional. Se aducían en favor de este sistema de pilares múltiples una serie de ventajas, siendo la más importante la de favorecer una diversificación del riesgo ante la dificultades planteadas por el impacto demográfico y la reducción de las tasas de sustitución.

Pero, quizás, el debate en torno a la virtudes de la capitalización adquirió una mayor significación a partir de la reforma del régimen previsional chileno al adoptarse la decisión de transformar un sistema público de pensiones de prestaciones definidas en otro, obligatorio también, pero de cotización definida y de cuentas individuales gestionadas por administradoras privadas de fondos. El modelo chileno generó todo tipo de posturas encontradas, pero consiguió convertirse en un referente para otros países, especialmente de América Latina, y también para ciertos países de Europa central y oriental. En lo que se refiere a los países latinoamericanos no todos optaron por el mismo modelo de reforma. De hecho, algunos se decantaron por sustituir el sistema público de reparto por uno de capitalización (modelo sustitutivo: Bolivia, México, El Salvador, Nicaragua y República Dominicana); otros crearon un nuevo sistema privado pero manteniendo el sistema público reformado, de modo que el trabajador podía elegir entre uno u otro (modelo dual o paralelo: el caso de Perú y Colombia) y, finalmente, otros optaron por un sistema mixto (Argentina, Uruguay y Costa Rica). Por su parte, las reformas de los regímenes de pensiones de los países del Este (en concreto, Hungría, Polonia, Letonia, Bulgaria, Croacia y Estonia) se configuraron finalmente como una especie de combinación entre el sistema público de reparto, que fue reformado al efecto, y un régimen de cotizaciones definidas gestionadas por entidades privadas o por el sector público.

Resulta evidente, por tanto, que las tesis defendidas por el Banco Mundial cobraron especial protagonismo a través de las reformas estructurales emprendidas, especialmente en los países latinoamericanos. De hecho, se ha podido decir que el debate doctrinal en torno a las reformas de la seguridad social en el que se enfrentaban dos posturas contrapuestas –la de los profesionales de la Seguridad Social y la de los economistas–arrojó un resultado positivo en favor de los segundos en su defensa de los mecanismos de mercado y la responsabilidad individual. En definitiva, las propuestas economicistas controlaron el debate y se impusieron en las reformas acaecidas en Latinoamérica.

En lo que respecta a la Unión Europea, la potenciación de los regímenes capitalizados individuales y colectivos de ahorro ha cobrado especial relevancia a raíz de las reformas de distinta índole llevadas a cabo en Suecia, Alemania e Italia. Las decisiones adoptadas por estos países van desde la introducción de complementos voluntarios basados en la capitalización (Alemania) al establecimiento de un régimen obligatorio de cotizaciones definidas teóricas (Suecia e Italia). En el primer caso, se va a poder aportar hasta un 4 por 100 del salario a cuentas individuales que el Gobierno promociona a través de beneficios fiscales y determinadas ayudas. En el segundo, se ha optado por un sistema de cuentas nocionales, algo así como un plan obligatorio de cuentas individuales al que se dirigen, en el caso de Suecia, el 2,5 por 100 de las cotizaciones. Ciertamente, la introducción de la capitalización en Europa no puede resultar una novedad a tenor de las diferentes vías de recepción de este método de financiación a lo largo de la evolución histórica de los sistemas de pensiones de los países europeos. Pero, en todo caso, lo que se presenta como verdaderamente novedoso es la nueva configuración que determinados países están dando a su pilar profesional, público y contributivo, y financiado bajo el sistema de reparto. En realidad, lo que dejan entrever estas reformas es que en los países de la Europa de Bismarck y de Beveridge la capitalización ya no se ve como una amenaza sino más bien como una forma de diversificar los riesgos financieros a los que se enfrentan en la actualidad los sistemas de pensiones. Se acepta como inevitable la adopción de medidas que promuevan la introducción de regímenes capitalizados de ahorro de distinta intensidad, ya voluntarios u obligatorios, en combinación con el sistema de reparto, como forma de atenuar los efectos derivados del envejecimiento de la población.

A nuestro juicio, la implantación de fórmulas de capitalización en Europa estaría guiada por dos ideas fundamentales. Por un lado, las reformas llevadas a cabo en los últimos años han descartado la solución radical chilena consistente en sustituir completamente el sistema de reparto por el de capitalización, lo que debe ser valorado muy positivamente en atención a los múltiples inconvenientes que se han venido apuntando con respecto a una eventual transformación en este sentido. Convivirían, entonces, las dos tendencias reformadoras antes apuntadas: la estrictamente complementaria y externa al pilar profesional, fuertemente incentivada fiscalmente y de naturaleza voluntaria, con aquella otra de carácter mixto en la que se distinguirían dos componentes dentro del sistema público contributivo y obligatorio, uno de reparto y otro capitalizado. Pero, por otro lado, y aun cuando se imposibilite un cambio profundo del sistema de protección social heredado, las reformas emprendidas en favor de una mayor presencia de la capitalización favorecen una mayor penetración de los rasgos y valores de este método de financiación como forma de hacer frente a los retos del futuro, de modo que la responsabilidad y el esfuerzo individual se va imponiendo frente a la responsabilidad colectiva y la privatización cobra mayor relevancia como forma de gestión frente a la administración pública de los recursos del sistema.

Sin duda alguna, resultan loables los planteamientos de reconstrucción de los sistemas estatales de pensiones como fórmula de redistribución del riesgo a través de la incorporación de un pilar de carácter mixto, donde un porcentaje de las aportaciones se destine a un fondo capitalizado, como el caso de Suecia. En favor de esta tesis se ofrecen argumentos nada desdeñables, desde la incorporación de mayores dosis de garantía al sistema al combinar dentro de un mismo pilar los dos instrumentos financieros, a la unidad de actuación que caracterizaría al mismo dado que las políticas de empleo irían vinculadas a la extensión de la cobertura del sistema de pensiones. Al mismo tiempo, se produciría una redefinición ideológica del papel del Estado y se posibilitarían nuevos canales de participación de los ciudadanos tanto en forma individual como colectiva.

Pero, al lado de estas razones en favor de una mayor presencia de la capitalización, conviven importantes riesgos en las propuestas reformadoras. En lo que respecta a los países Latinoamericanos, se han puesto de manifiesto importantes deficiencias, que van desde un efecto redistributivo claramente regresivo, a un descenso de las tasas de cobertura. Por su parte, del modelo de cuentas individuales de los países escandinavos, especialmente de Suecia, se ensalzan sus virtudes en abstracto sin tener en cuenta las peculiaridades del contexto en el que se inscribe. Así, el sistema sueco de cuentas capitalizadas se integra en un sistema de cuenta teórica caracterizado por su generosidad, lo que incide, como es natural, en una reducción del grado de riesgo global que corren los trabajadores y en un menor rechazo a aceptar las contingencias del mercado financiero. Pero, además, la combinación reparto/capitalización que propugnan las reformas europeas supone, como se ha dicho, la incorporación al sistema público de carácter colectivo y redistributivo de una lógica netamente individualista al valorar el esfuerzo de cotización con las prestaciones, de modo que convivirían en el interior del sistema de protección profesional y contributivo principios y valores distintos según cada método de financiación. Precisamente, al institucionalizarse el individualismo en el marco general de las pensiones obligatorias e internas al sistema debería tenerse en cuenta de qué modo se van a hacer compatibles la equidad social, propia del método de reparto, con la equidad individual de las fórmulas de capitalización. La defensa exacerbada de la combinación reparto/capitalización en el pilar profesional en base al argumento de la dispersión del riesgo no debería hacernos olvidar que se trata de un aspecto mucho más complejo de lo que parece, ya que las pensiones privadas capitalizadas no siempre logran el objetivo de la diversificación del riesgo e, incluso, suelen introducir riesgos adicionales.