Читать книгу Perspectivas jurídicas y económicas del "Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo" - Francisco Javier Hierro Hierro - Страница 4

La aprobación de la Constitución Española en 1978, con la paralela transformación de nuestro país en un Estado Social y Democrático de Derecho, fue un acontecimiento jurídico de la máxima transcendencia. Desde el punto de vista de la Seguridad Social esa apreciación global también resulta adecuada, pues la Carta Magna le dedica un precepto, su artículo 41, que ocupa la cúspide de un enorme edificio normativo condicionando desde ese momento su validez e interpretación. Recordemos su conocido tenor: Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias serán libres.

Adicionalmente, la Ley Fundamental contiene dispersas pero relevantes alusiones directas a otros aspectos como el establecimiento de “formas de participación de los interesados en la Seguridad Social” (art. 129.1 CE), el alcance de las competencias que pueden asumir las Comunidades Autónomas (art. 149.1.17ª CE), la necesidad de que las pensiones sean “adecuadas y periódicamente actualizadas” a fin de mantener “la suficiencia económica de los ciudadanos durante la tercera edad” (art. 50 CE), refleja que quien desarrolla un trabajo remunerado posee derecho a “los beneficios correspondientes de la Seguridad Social” (art. 25.2 CE); por descontado, de manera indirecta aparecen previsiones de sumo interés para la cuestión como cuando se habla de la cohesión socioeconómica (art. 9.2 CE), se acoge la no discriminación (art. 14 CE), se definen los derechos fundamentales (arts. 15 ss.), se encomienda a los poderes públicos la protección social de la familia (art. 39.1 CE), el Estado aparece como garante de la protección social de los españoles en el extranjero (art. 42 CE), se concede autonomía a la protección de la salud (art. 43 CE), etc.

La Constitución recibe y respeta de este modo lo existente, hasta el extremo de que incluso ordena a los poderes públicos “mantener” el sistema, lejos de cualquier posicionamiento rupturista o innovador, aunque sin que pueda confundirse esa actitud con la decisión de petrificar el estado de cosas coetáneo.

La previsión constitucional más directamente encaminada a configurar las paredes maestras del sistema de Seguridad Social (el artículo 41 CE) en absoluto trajo de la mano su descripción detallada. Afortunadamente tampoco se ha entendido así, y son reiteradas las llamadas del Tribunal Constitucional a respetar el enorme margen de discrecionalidad que corresponde al legislador en la delimitación de los contornos que correspondan a cada momento histórico, de acuerdo con numerosas variables que abarcan desde las posibilidades financieras a la propia convicción de la sociedad sobre las situaciones de necesidad que merecen una atención superior. Ello ha permitido una evolución que, sin valorar sus contenidos, como fenómeno en sí misma ha de calificarse de notable, razonable y natural.

La globalización económica, nuestra integración en la Unión Europea, la desaparición del bloque de países del Este, la consolidación de un elevado desempleo estructural, la temporalización de nuestro mercado de trabajo, la evolución demográfica, la incorporación de la mujer al campo laboral, el aumento de las expectativas de vida, la aparición de nuevas formas familiares o convivenciales, la instrumentación de planes y fondos de pensiones, el desarrollo de las Comunidades Autónomas, la llegada masiva de inmigrantes, el retraso de la incorporación juvenil al trabajo, la postergación de la emancipación familiar, las frecuentes rupturas matrimoniales, la separación casi total de los aspectos sanitarios, la creación de nuevas prestaciones, así como otros muchos factores piden una respuesta y, al tiempo, invitan a la reflexión: ¿qué Seguridad Social corresponde, precisa, o desea hoy nuestra Sociedad? O, en otros términos ¿cuál es el modelo de protección que se está dispuesto a financiar?

La flexible fórmula constitucional permite que los gestores del sistema lo vayan adaptando a las respuestas que en cada momento se acogen, pero, a la vez, erige unas barreras o condicionantes a esos cambios.

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Una derivada de lo anterior es que los cambios normativos han sido sumamente frecuentes y relevantes, hasta el extremo de que muchas veces se ha querido caricaturizar o ridiculizar al legislador (lato sensu) diciendo que no sabe qué hacer con la Seguridad Social salvo reformarla continuamente. Una característica técnico-jurídica del sistema de Seguridad Social es la reforma permanente, de tal manera que siempre es necesario atender a las últimas reformas pues estamos ante una auténtica particularidad del sistema de Seguridad Social desde el punto de vista técnico. Esta es una materia que necesita la permanente actualización porque en el momento en que así no se haga, el conjunto envejecería y se erosionaría.

Cuando alguien no entiende estos elementos definidores realiza las famosas predicciones de que en el año 2002, 2012, 2022 ó 2025 el sistema quebrará. Quizá el sistema ya hubiera quebrado o suspendido pagos si el período de carencia, las reglas sobre cálculo de la base reguladora, el alcance de la incapacidad temporal, la duración de la prestación por desempleo u otras muchas magnitudes permaneciesen intactas. La Seguridad Social estaría en situación de concurso si todo fuera inmodificable y tuviera que contemplar, inerme e inmóvil, cómo a su alrededor todo cambia (las expectativas de vida, los ciclos económicos, el tipo de contratación, las clases de familia, la pirámide poblacional, etc.). Por lo tanto, esta característica no conviene perderla sino domarla para que las imprescindibles reformas surjan con razonabilidad técnica. La financiación del Estado tampoco ha estado ausente de ese sostenimiento económico, sea en forma de préstamos, sea en forma de separación de las diversas fuentes de ello a fin de que la una no soporte lo que corresponde al otro, y viceversa.

Hay que insistir en la idea de que cualquier conocedor del sistema de Seguridad Social sabe que una de sus peculiaridades básicas viene dada por su dinamismo, esto es, la capacidad de adaptación a las cambiantes circunstancias económicas, demográficas, sociales, laborales, políticas y de cualquier otro tipo que lo rodean. Si las reglas que regulan el sistema (desde la cotización a la acción protectora, pasando por la gestión y cualesquiera otros aspectos) permanecieran estáticas, para siempre, mientras que el resto de magnitudes (número de afiliados y de pensionistas, expectativa de vida, importes mínimos y máximos de las prestaciones, nivel de defraudación, régimen de incompatibilidades, financiación de la asistencia sanitaria, extensión de las diversas situaciones protegidas, etc.) evoluciona, surgiría una clara disfunción; de ahí que, en cierta manera, el primer deber de los administradores de la Seguridad Social sea el de llevar a cabo su reforma.

Más allá del signo político al que obedezca la mayoría gobernante o de las justas reivindicaciones que los interlocutores sociales abanderan, da la impresión de que los cambios normativos de los últimos lustros (no obstante su desorden y censurable técnica legislativa, sin que lo acaecido con el Ingreso Mínimo Vital sea una excepción) obedecen a ese propósito axial de adaptar, modificar y equilibrar; naturalmente, sin perjuicio del respeto a las exigencias constitucionales, internacionales y legales que todo cambio normativo ha de observar.

La adaptación de la protección social a las cambiantes circunstancias del contexto nos sitúa ante un tema cíclico, que en ocasiones se califica como irremediable; pero si no se confunde esa tarea con el desorden normativo o los vaivenes exagerados, lo cierto es que una característica estructural del sistema de Seguridad Social ha de ser su carácter dinámico y flexible. Todo ello, al margen de la adaptación interpretativa que los Tribunales (desde el TJUE al TS, pasando por el TC) llevan a cabo, en ocasiones trastocando cálculos de quienes aprobaron las correspondientes regulaciones.

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Otra idea que conviene destacar en este pórtico alude a la conveniencia, más práctica que jurídica, de que esos cambios se lleven a cabo con un importante respaldo político y social, del que nuestra historia más o menos reciente conoce múltiples ejemplos: los Pactos de la Moncloa de 1977, el Acuerdo Nacional sobre Empleo (ANE) de 1982, el Acuerdo Económico y Social (AES) de 1984, el Pacto de Toledo (1995) y sus sucesivas renovaciones (2003, 2011 y 2020), o el Acuerdo entre el Gobierno y los Sindicatos mayoritarios (CCOO y UGT), los acuerdos sobre ERTEs durante la Pandemia (2020-2021), etc.

También hay, no obstante, sonoras experiencias de reformas llevadas a cabo con la oposición de alguno de los interlocutores sociales más representativos (sea la patronal, sea uno de los sindicatos) e incluso alguna convocatoria de huelga general de por medio.

Sin que exista una exigencia jurídica de consenso político o social para afrontar las grandes innovaciones del sistema, sí es cierto que la recepción práctica de los cambios en el tejido productivo y en la sociedad se produce de uno u otro modo a la vista de la actitud que los interlocutores poseen frente a los mismos; cierto consenso parece técnicamente recomendable, al margen de cómo se instrumentalice. Naturalmente, ello no implica en modo alguno que el legislador o el Gobierno abdiquen de sus responsabilidades.

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En este contexto (marco constitucional, dinamismo, adecuación, adaptabilidad, flexibilidad, acuerdo, consenso, reformas) se enmarca la aprobación, meses atrás, del Informe de evaluación y reforma del Pacto de Toledo (2020).

De inicio este ha supuesto, entre otras cosas, que la preocupación de la ciudadanía sobre el sistema público de pensiones se haya relajado o prácticamente anulado. Ha pasado de ocupar el puesto 12 de entre los problemas más relevantes que existen en España (año 2018) a situarse en el lugar 28 (año 2020).

Ello no implica que la inquietud por nuestro sistema de protección social (en sentido amplio y no circunscrito en exclusiva a la cobertura frente a la tercera edad) haya desaparecido. Aún continúan (con menor intensidad y seguimiento) algunos de los movimientos iniciados en el año 2018 para reivindicar unas pensiones dignas. Por cierto, a la par que se aceleran los procesos de quienes anhelan jubilarse con carácter previo a la edad ordinaria para el acceso a la prestación o pretenden evitar nuevas exigencias que se pronostican más restrictivas en derechos. Cientos de personas, además, persisten con sus relaciones laborales suspendidas haciendo frente a sus obligaciones a través del esfuerzo desplegado por los mecanismos de los ERTEs. Y de igual modo se regulan mediante el trámite de urgencia “nuevos” complementos con los que ajustar el ordenamiento interno a los pronunciamientos del TJUE.

Desde luego, los retos estructurales a los que se enfrenta el sistema (evolución demográfica –baja tasa de natalidad, envejecimiento de la población–, masiva llegada de los baby boom a edades de jubilación, o crisis económicas –léase también pandémicas–) tensan la costuras del sistema con más frecuencia de lo deseable y llevan a cuestionar incluso la configuración del mecanismo de reparto (muchas veces caricaturizado en extremo), exigiendo esas adaptaciones y reformas anunciadas.

Mientras, los gestores se esfuerzan por aportar sus recetas para afrontar los problemas existentes y futuros; la mayoría ciudadana, a su vez, se interroga por las consecuencias directas en el plano individual de esta política colectiva; quienes teorizan sobre el tema aspiran a detectar las fallas del sistema y sus remedios. En este último bloque se encuadra el estudio prologado.

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La estructura de la obra colectiva sigue la sistemática establecida en las Recomendaciones del Pacto de Toledo (2020). Las veintiuna Recomendaciones dan lugar a otros tantos comentarios, en su mayoría (son contadas las excepciones en la que se incumple esta máxima –recomendaciones 5 y 8–) desde una doble vertiente (jurídica y economicista), que repasan los aspectos fundamentales del sistema de protección social. Cuestiones nucleares como la defensa expresa del modelo de reparto y postergación de figuras mixtas; la separación de fuentes de financiación y el equilibrio financiero; la revalorización de las pensiones; la histórica tendencia a la unidad entre regímenes y sistemas especiales… y elementos que hasta ahora habían merecido escasa atención apareciendo en pocas ocasiones como elementos tangenciales y de poca trascendencia (discapacidad, jóvenes, migrantes…) aparecen debidamente contemplados.

Se confabulan en este estudio disciplinas jurídicas diversas. Mayoritariamente desde el prisma académico de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, con el destacable valor de las apreciaciones técnico-jurídicas emanadas desde las instituciones a las que corresponde su aplicación y vigilancia (Instituto Nacional de la Seguridad Social, Inspección de Trabajo y Seguridad Social y Tesorería General de la Seguridad Social). A ellas se aúnan puntos de vista del Internacional Privado o del Financiero y Tributario.

Enriquece sobremanera esta monografía la aportación realizada desde la vertiente numérica, actuarial o económica de la Seguridad Social. Tan cuestionada la sostenibilidad del sistema público, no puede ofertarse una visión completa de la problemática que la acecha sin esa simbiosis jurídi-co-económica de las soluciones que se necesitan. En esa compleja tarea de hacer posible viabilidad y suficiencia quien estudia debe aportar cuanto esté a su alcance. Eso, pese a que quizá la persona más avezada que examine el libro, es oportuno advertirlo, encuentre menos números de los deseados y menos proyecciones de las queridas sobre la incidencia que las reformas que se fraguan pueden suponer para el sistema de la Seguridad social.

La transversalidad de una materia como la presente obliga como pocas al encuadre y a la mixtura de profesionales, técnicos y académicos. En fin, la distribución y acomodo de los distintos capítulos responde a la siguiente secuencia:

Recomendación 0. Defensa del mantenimiento y mejora del sistema público de pensiones La opción por reformas paramétricas para garantizar las pensiones José Luis Monereo Pérez y Juan Antonio Fernández Bernat

Reforzando y consolidando el sistema de reparto a través de los sistemas de Cuentas Nocionales

Inmaculada Domínguez Fabián

Recomendación 1. Consolidación de la separación de fuentes y restablecimiento del equilibrio financiero La separación de las fuentes de financiación del sistema de Seguridad Social: realidades y nuevas propuestas Faustino Cavas Martínez

Una cuestión de coherencia

Robert Meneu Gaya

Recomendación 2. Mantenimiento del poder adquisitivo y mejora de las pensiones La apuesta por la calidad de la pensión y por el principio de progresividad José Luis Monereo Pérez y Juan Antonio Fernández Bernat

Vuelta al IPC como índice de revalorización con algunos matices.

Robert Meneu Gaya

Recomendación 3. Fondo de reserva El Fondo de Reserva, un bello espejismo Rocío Gallego-Losada

Un instrumento válido solo para desequilibrios temporales

Borja Encinas Goenechea

Recomendación 4. Integración y convergencia de regímenes Orientaciones para culminar la reforma de la estructura del Sistema de Seguridad Social Belén García Romero

El lento camino hacia la unificación y homogeneización del sistema de Seguridad Social

Borja Encinas Goenechea

Recomendación 5. Adecuación de las bases y periodos de cotización La cotización a la Seguridad Social en la reforma del Pacto de Toledo de 2020 Fernando Elorza Guerrero

Recomendación 6. Incentivos al empleo Nuevas perspectivas de acción para el fomento del empleo Josefa Romeral Hernández

La necesaria evaluación de las políticas públicas de incentivos al empleo

José Enrique Devesa Carpio

Recomendación 7. Modernización e información al ciudadano Información sobre futuros derechos de pensión M.ª Fernanda Trejo Chacón

El sobre naranja y la importancia de informar a los ciudadanos sobre su jubilación

Borja Encinas Goenechea

Recomendación 8. Gestión del sistema La gestión del sistema de Seguridad Social desde la ecléctica perspectiva del Pacto de Toledo María Alexandra Díaz Mordillo

Recomendación 9. Mutuas colaboradoras con la Seguridad Social Las Mutuas colaboradoras con la Seguridad Social en el marco de los Acuerdos del Pacto de Toledo Lourdes Meléndez Morillo-Velarde

La sostenibilidad de las Mutualidades Colaboradoras con la Seguridad Social pasa por actualizar las bases técnicas: tablas de mortalidad, tipo de interés técnico y revalorización

José Enrique Devesa Carpio

Recomendación 10. Lucha contra el fraude Análisis de la lucha contra el fraude en Seguridad Social: antecedentes y perspectivas Fernando Boró Herrera

Atajar la economía sumergida y el fraude mejoraría la sostenibilidad del sistema de pensiones

Borja Encinas Goenechea

Recomendación 11. Contributividad Contributividad: sostenibilidad y/o suficiencia del sistema de pensiones Sergio González García

El confuso equilibrio entre contributividad y solidaridad

Robert Meneu Gaya

Recomendación 12. Edad de jubilación Las recomendaciones del Pacto de Toledo sobre la edad de jubilación en un sistema abierto y flexible de acceso a la pensión Camino Ortiz de Solórzano Aurusa

El aumento de la edad de jubilación, ¿un objetivo sobrevalorado?

Robert Meneu Gaya

Recomendación 13. Prestaciones de viudedad y orfandad Principales líneas de reforma en las prestaciones por muerte y supervivencias tras la reforma el Pacto de Toledo 2020 Miguel Gutiérrez Pérez

Hacia el rediseño del sistema de pensiones de viudedad.

José Enrique Devesa Carpio

Recomendación 14. Juventud y Seguridad Social El reto de ofertar una protección adecuada a colectivos precarizados en un sistema construido sobre la estabilidad en el empleo: acceso a una ocupación de calidad y apuesta por una campaña pedagógica clara Francisco Javier Hierro Hierro

Recuperar la confianza de los jóvenes en el sistema público de pensiones es fundamental para su continuidad

Borja Encinas Goenechea

Recomendación 15. Solidaridad y garantía de suficiencia Solidaridad y suficiencia. La construcción silenciosa de un cambio de modelo José Luis Tortuero Plaza y Francisco Vila Tierno

El gran éxito del sistema de pensiones español

Robert Meneu Gaya

Recomendación 16. Sistemas complementarios La política del derecho de fomento de los planes de pensiones del sistema de empleo de carácter complementario José Luis Monereo Pérez y Juan Antonio Fernández Bernat

Cómo estimular el ahorro previsión a través de los incentivos a los sistemas complementarios y cómo evitar el error de impulsar un sistema a costa de reducir el otro

Inmaculada Domínguez Fabián

Recomendación 17. Mujeres y Seguridad Social Las nuevas recomendaciones del Pacto de Toledo 2020 para combatir la brecha de las pensiones Carmen Grau Pineda

Complemento de maternidad y eliminación de la discriminación indirecta en los tiempos parciales: avanzando en la reducción de la brecha de género

Inmaculada Domínguez Fabián

Recomendación 18. Personas con discapacidad Inserción laboral y previsión social de las personas con discapacidad en el Pacto de Toledo (2020) Francisco Javier Fernández Orrico

Las pensiones públicas y privadas de jubilación para los trabajadores con discapacidad

Inmaculada Domínguez Fabián

Recomendación 19. Trabajadores migrantes Trabajadores migrantes: evaluación y reforma del Pacto de Toledo Aurelia Álvarez Rodríguez y Alfonso Ortega Giménez

La inmigración mejora las pensiones, pero no es la solución definitiva

Borja Encinas Goenechea

Recomendación 20. Seguridad Social y Economía Digitalizada Seguridad Social y economía digitalizada Yolanda Sánchez-Urán Azaña y Amparo Grau Ruiz

No se debe poner freno a la innovación porque es la base de la creación de riqueza

Enrique Devesa Carpio

Recomendación 21. Control parlamentario, seguimiento, evaluación y reforma del Pacto de Toledo Control parlamentario, seguimiento, evaluación y reforma del Pacto de Toledo Ignacio Gutiérrez Cassillas

Debería crearse una Oficina del Actuario para informar de la situación financiero-actuarial del sistema de pensiones

José Enrique Devesa Carpio

La monografía llega, por descontado, en un momento muy pertinente. Están sobre la mesa del diálogo social las reformas que han de llevar a la práctica las Recomendaciones del Informe. El debate social y político sobre estas no ha cesado en los últimos años, dejando de lado el tan anhelado apartamiento de las pensiones del conflicto y oportunismo electoralista-político. Las generaciones más jóvenes, señaladas en el mencionado Informe como pilar fundamental y punto estratégico para la salvaguarda del sistema, acusan cansancio y hastío del mismo al no sentirse ni partícipes ni beneficiarias de este. Los cuestionamientos financieros reclaman acciones decididas, claras, consensuadas y viables. Se plantean, por ende, desde el estudio de las recomendaciones realizadas en el seno del Pacto de Toledo los desafíos reales que amenazan el funcionamiento del sistema de protección social y los “remedios” para afrontarlos.

Tanto quienes han capitaneado el estudio cuanto las personas que se han integrado en el mismo, y la propia Editorial que alberga el resultado final, merecen agradecimiento y felicitación. La claridad sistemática y la ponderación de las exposiciones constituyen resortes muy útiles para quienes aspiramos a seguir entendiendo un sector del ordenamiento, que es tanto como decir que de nuestras vidas individuales y colectivas, absolutamente crucial para el tipo de sociedad que el Constituyente quiso.

Antonio V. Sempere Navarro

Magistrado del Tribunal Suprmo

Catedrático de Universidad

Madrid, mayo de 2021