Читать книгу Perspectivas jurídicas y económicas del "Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo" - Francisco Javier Hierro Hierro - Страница 8

Lo primero que recoge esta Recomendación número 0 es la declaración de que “el sistema español de Seguridad Social, fruto de la acción y el esfuerzo de cinco generaciones, constituye la columna vertebral del Estado del Bienestar, el estandarte y la seña de identidad de una sociedad moderna y cohesionada”. Se trata de una afirmación que se puede encontrar en otros apartados del Informe y, por supuesto, en el Pacto de Toledo de 1995. Este último, en su Introducción, hablaba de que “los sistemas de Seguridad Social constituyen en los países desarrollados, y muy especialmente en los países europeos, el eje central de las políticas de bienestar social dirigidas a mantener y mejorar el nivel de vida de los ciudadanos, y que contribuyen de forma esencial a evitar la aparición de situaciones de necesidad y marginación”.

Esta referencia a los sistemas de pensiones y, en particular, a la Seguridad Social española como un pilar fundamental del Estado del Bienestar que se ha ido consolidando con el tiempo y que, en la actualidad, representa el estandarte de una sociedad moderna, no debe hacernos olvidar las tensiones a las que se ve sometido el mismo. Se trata de una declaración que debe conectarse con el proceso largo de reformas que ha llevado a nuestro sistema a ir acomodándose a las nuevas situaciones.

En las dos últimas décadas se viene produciendo un debate sobre el futuro del sistema público de pensiones, que se residencia en cuestiones como la viabilidad de los sistemas públicos y la relación existente entre éstos y los sistemas privados de pensiones. La presente coyuntura de crisis económico-financiera ha replanteado, nuevamente, los términos del debate en los inicios del siglo veintiuno, con la respuesta satisfactoria de los sistemas públicos y el fracaso generalizado de los sistemas privados complementarios (basados en la capitalización del ahorro individual de los trabajadores) tanto en términos de eficacia económica como de equidad y calidad en la protección dispensada. Este hecho pone de relieve que la atención sobre el futuro de las pensiones, en interés preferente de los sujetos protegidos, debe estar concentrada ante todo en el sistema público de reparto. Y teniendo en cuenta que todas las opciones a tomar en una política de reforma será reflejo de una decisión sustancialmente política, aunque, evidentemente condicionada por un cúmulo de factores y circunstancias que han de ser tomadas en consideración como precondiciones de lo que siempre será una decisión de política legislativa, de política pública.

A nuestro juicio, lo que sugeriría este primer párrafo de la Recomendación 0 del Informe del Pacto de Toledo de 2020 es que en un proceso de reforma de largo alcance, de ciclo largo, como es el propio de la reforma de la Seguridad Social, no debe adoptarse una estrategia meramente de tipo “coyuntural” sino de carácter “estructural” y de “larga duración”. En este sentido, la presente crisis económica y sus “imperativos” no debe ser el factor determinante de la orientación político-jurídico y técnico-jurídico de las reformas de la Seguridad Social, por mucho que sea necesario, sin duda, realizar políticas de ajuste y adaptación de índole coyuntural. La coyuntura de crisis económica actual no debe condicionar –como parece que lo está haciendo en el ámbito de las impulsadas por las instituciones políticas de la Unión Europea y por el Gobierno de nuestro país– las propuestas de racionalización del Sistema de Seguridad Social, las cuales deben situarse en una prospectiva o perspectiva de medio y largo plazo. Ello supone en sí un rechazo de la instrumentalización del gasto en Seguridad Social con la finalidad de proceder a una reducción del déficit público. El presupuesto específico del Sistema de Seguridad Social no debe ser utilizado instrumentalmente como elemento compensador de los déficits de los Presupuestos Generales del Estado. En todo caso, las propuestas deberían orientarse hacia la obtención de nuevos recursos en la orientación de aumentar las aportaciones públicas.

En este contexto, se asiste también a una interrelación más compleja de lo público y lo privado en las pensiones: en algunos casos manteniendo una relación de reparto y complementariedad; y en otras de decidida competitividad (dentro, en este caso, de la opción neoliberal de articulación de dichas relaciones) en la búsqueda de sus respectivos espacios vitales de crecimiento. En esas relaciones funcionales intervienen las decisiones de política del Derecho de las pensiones, en el sentido de optar bien por la estricta complementariedad de las pensiones privadas; o bien, por el contrario, optar por una línea de privatización implícita (señaladamente a través de una reducción de la tasa de reemplazo de las pensiones públicas) o explícita del sistema, abriendo espacios vitales para el desarrollo de las pensiones privadas. El Banco Mundial se inclinó por la privatización de las pensiones públicas, y lo hizo en el informe de 1994. En dicho Informe, como es sabido, se defendía la construcción de un modelo de pensiones basado en tres pilares: 1). Un primer pilar constituido por el sistema público de pensiones, financiado a través de impuestos y limitado a crear una red de seguridad con la procura de pensiones a nivel mínimo de subsistencia. 2). Un segundo pilar estaría representado por las pensiones profesionales. 3). Y un tercer pilar o nivel constituido por las pensiones individuales, basadas en el ahorro individual, de carácter obligatorio y de gestión privada a través de entidades financieras. Se asumía, así, un discurso típicamente neoliberal sobre la configuración del sistema global de pensiones, en sus dimensiones pública (Seguridad Social) y privada (planes de pensiones privados), que encontraba en la privatización una supuesta solución eficiente a la considerada crisis de las pensiones. Este modo de pensar está en la base de la persistente ofensiva privatizadora de la política de pensiones dirigida a mercantilizar la economía de las pensiones.

La realidad es que con este tipo de políticas de “vasos comunicantes” (que ha tendido peligrosamente a establecer relaciones de sustituibilidad entre las pensiones públicas y privadas, defendiéndose que los sistemas privados sean alternativos –y no estrictamente complementarios– a los sistemas públicos), como la crisis ha evidenciado, se va a reducir la cuantía de las pensiones públicas (que tienden hacia la asistencialización y universalización) y esa sensible reducción no va a poder ser compensada por las pensiones privadas a satisfacer por los planes y fondos de pensiones privados, pues los recursos acumulados con fines de provisión de las pensiones participan directamente de los riesgos de las operaciones del mercado, y muy especialmente de las turbulencias financieras que vienen caracterizando al capitalismo de las últimas décadas, a cuyo desenvolvimiento no son precisamente ajenos los mismos fondos de pensiones que contribuyeron a la financiarización generadora de la espiral de burbujas financieras de la larga etapa de la globalización neoliberal. La crisis financiera actual ha cuestionado seriamente la eficiencia del modelo de privatización de la provisión de las pensiones. Ello no obstante, el emergente “Estado mercado” o de competencia económica mantiene su dirección marcadamente privatizadora, con la consiguiente “re-mercantilización” de los derechos sociales de pensión pública que serían desplazados o sustituidos por estrictos derechos de crédito mercantilizados (derechos contractuales).

Por otra parte, el sistema público de pensiones en un Estado Social debe garantizar un elevado nivel de desmercantilización, de manera que los pensionistas estén en condiciones de mantener un nivel de vida digno con independencia de su poder contractual en el mercado. Dentro de un sistema mixto de pensiones públicas (constituido por dos componentes, contributivo y asistencial, con funciones de sustitución de rentas y compensación, respectivamente, que dicho sistema público ha de cumplir), esto no se garantiza con pensiones asistenciales universalistas próximas al nivel mínimo de subsistencia, que es el modelo propio del Estado Social “residual”1. La pensiones contributivas presentan un alto grado de desmercantilización cuando el importe de la pensiones está próxima al promedio razonable de rentas de activo, y goza ulteriormente de las correspondientes revalorizaciones que garanticen su poder adquisitivo. La calidad de la pensión –la pensión digna– se consigue mediante la provisión pública, sin necesidad de recurrir para ello al sector privado de previsión de las pensiones para mejorar o complementar la pensión pública. Todo ello sin perjuicio de los componentes redistributivos internos en una lógica de solidaridad y de la posible necesidad de introducir otras fuentes de financiación aparte de las cotizaciones en las que se basa el sistema de reparto para la garantía efectiva de las pensiones públicas (el sistema de reparto se articula sobre la necesidad de que cada generación sufrague los gastos de la precedente y sea financiada en sus prestaciones por la siguiente, la determinación de las prestaciones debe realizarse, por tanto, previendo su mantenimiento en el momento en el que quienes las financian aspiren a disfrutarlas). Lo que no se ha mostrado eficientemente en la lógica social son los modelos de combinación público y privado, atendiendo a la división funcional entre la pensión pública de base, mínima y universal, con la apertura hacia una diversidad de planes privados de pensiones, pues ni éstos son universales ni tampoco han mostrado ser eficientes en términos de garantía de solvencia y rentabilidad para sus beneficiarios. La pensión pública debe alcanzar a mantener un nivel de vida digno, que libere al individuo no sólo de la pobreza y la exclusión social, sino también que permita su integración en la sociedad y el ejercicio pleno de sus derechos.

Hay que tener en cuenta que las pensiones públicas han respondido mejor que las pensiones privadas a la crisis económica, pero sobre ellas también pesa el problema del creciente nivel de desempleo, pues éste reduce los presupuestos del sistema contributivo. Ello puede exigir que si no se producen cambios en empleo significativos, el sistema público de pensiones basado en el régimen de reparto requerirá de la aportación de recursos adicionales.

El artículo 41 de la Constitución Española (en adelante CE) construye dos grandes pilares dentro del sistema de Protección Social Global o General y en particular de las pensiones: 1). Un pilar público: la Seguridad Social. La Seguridad Social, que por definición es un sistema público. 2). Un pilar privado heterogéneo y pluralista. La Protección Social Complementaria, que toma en consideración la iniciativa y el impulso privado en materia de protección social (pensiones complementarias privadas). Este marco constitucional admite una multiplicidad de modelos de combinación óptima de reparto y capitalización. Dentro de este segundo pilar se puede distinguir dos subpilares, a saber: a). Sistemas complementarios profesionales colectivos de pensiones, y b). Sistemas adicionales individuales. El texto constitucional apuesta, ciertamente, por el carácter estrictamente complementario, de la previsión privada respecto a las prestaciones del sistema público (rechaza, pues, su carácter sustitutivo o alternativo). Funcional y metodológicamente, toda reforma o revisión eficiente de cualquiera de estos dos ámbitos de la Protección Social General requiere tomar en consideración ambos ámbitos, pues actúan en combinación y se articulan a menudo como “vasos comunicantes” en el campo de la protección de las personas.

Las reformas tienen que buscar un equilibrio entre las medidas estructurales y las medidas coyunturales (exigidas, éstas, por el contexto de crisis económica grave), pues el riesgo es que lo coyuntural –importante sin duda– pueda entrar en contradicción con lo estructural del proceso de reforma social. De ahí que, entre las opciones de reforma del sistema de pensiones, la Recomendación 0 del Informe del Pacto de Toledo de 2020, se ha decidido por el mantenimiento reformado del sistema de reparto. Consiste en perfeccionar el sistema de reparto reforzando su naturaleza contributiva, su eficiencia económica y solidaridad interna. Esta opción asume la existencia de sistemas privados de tipo “complementario” (que expresa una opción típicamente racionalizadora y de contención del gasto). Por el momento, la reforma racionalizadora y de contención del gasto se está moviendo en esta opción de política del Derecho.