Читать книгу Perspectivas jurídicas y económicas del "Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo" - Francisco Javier Hierro Hierro - Страница 12

Los dos últimos párrafos de la Recomendación 0 del Informe del Pacto de Toledo de 2020 constituyen dos observaciones en torno a las dos modalidades de protección del sistema de Seguridad Social. En la primera se viene a establecer “que el actual sistema de pensiones, en su modalidad contributiva, da una respuesta protectora frente a las situaciones de necesidad en que pueden encontrarse trabajadores, pensionistas, y sus familiares, por lo que no parece adecuado parcelar el mismo, en función del origen de la necesidad a proteger, modificando su naturaleza en orden a su financiación, puesto que ese cambio afectaría de igual modo a la propia regulación de las pensiones afectadas”. Y, en la segunda, se “reitera que la financiación de la Seguridad Social ha de adecuarse a la naturaleza de las prestaciones, de modo que las no contributivas y los servicios de carácter universal se financien a través de aportaciones del Estado a la Seguridad Social, al tiempo que las cotizaciones sociales sean la fuente básica de la cobertura financiera de las prestaciones contributivas, sin perjuicio de los apoyos y recursos económicos adicionales, basados en la imposición general, que pudieran necesitarse para asegurar la sostenibilidad del sistema y la suficiencia de sus prestaciones”.

Sobre estas dos cuestiones se ahondará en otros apartados de esta obra, dado que el Informe se refiere a ellas. Pero sí parece oportuno señalar aquí como han ido desarrollándose dos líneas de tendencia muy claras en nuestro sistema que se relacionan con lo dicho más arriba. Y es que, de un lado, el sistema de pensiones ha virado hacia una asistencialización muy acusada; y, por otro, se ha producido un reforzamiento de la contributividad de las pensiones a dispensar por el sistema.

En lo que respecta a la adopción por parte del sistema público de rasgos asistenciales, convendría apuntar de entrada que se trata de una exigencia constitucional dado que el artículo 41 CE vino a configurar la Seguridad Social como un instrumento de protección dirigido a todos los ciudadanos. Con la Carta Magna se superaba la distinción entre las personas que, hallándose en idéntica situación de necesidad, se encuentran protegidas o desprotegidas en función de si han realizado cotizaciones al sistema o están incluidas en el ámbito de aplicación del régimen legal correspondiente. Se reconocía, desde el Tribunal Constitucional, la “vocación universalista en el área de la protección básica”, lo que suponía marcar el camino al legislador acerca del diseño que debía realizar del sistema público de Seguridad Social. De alguna manera la asistencialidad se perfilaba desde la Constitución como el futuro que ha de llegar y la contributividad como el punto desde el que se partió. Precisamente, el proceso reformador ha puesto de manifiesto la tensión entre asistencialidad y contributividad. En efecto, la necesidad de desarrollar mecanismos asistenciales que trataran de dar respuesta a las situaciones de necesidad que se estaban produciendo y, en definitiva, de hacer realidad el principio de universalidad en la protección corrió paralela a la exigencia de mantener, cuando no de reducir, los niveles protectores de las prestaciones del nivel profesional o contributivo. Y así, aunque la Ley 26/1990, de 20 de diciembre, de prestaciones no contributivas tuviera por objeto proteger a los ciudadanos que encontrándose en situación de necesidad carecieran de recursos propios suficientes para su subsistencia, sin embargo la pretendida generalización del ámbito objetivo y subjetivo del sistema de Seguridad Social no fue tal, dado que se establecieron condicionamientos heredados de las prestaciones contributivas. Lejos de ampliar las prestaciones ya existentes a nuevos destinatarios, lo que se hizo fue crear nuevas prestaciones de carácter asistencial y complementario para aquéllos que no cumplieran los requisitos para acceder a las prestaciones no contributivas. De este modo, la pervivencia de cierto influjo de lo contributivo en lo asistencial ha terminado por interrelacionar ambos subsistemas de tal forma que el segundo se ha alimentado de las insuficiencias del primero. Precisamente, los recortes en las pensiones contributivas han valorizado todavía más la necesidad de corregir al alza la asistencialidad de las pensiones. Y así, las reformas de las prestaciones del régimen profesional en la deriva de favorecer al máximo su contributividad han dado paso a un mayor protagonismo de los mecanismos asistenciales. Mayor presencia de estos últimos que tendrían sentido en este proceso reformador que prefiguraría la construcción de un Estado del bienestar residual o de mínimos. De este modo, las medidas restrictivas en el nivel profesional reclaman un reforzamiento de los niveles asistenciales, pero también de los complementarios, internos y externos al sistema de Seguridad Social. Y así, el conjunto de las reformas apuntadas, graduales en su implantación pero silenciosamente planificadas, pueden estar favoreciendo el tránsito hacia la asistencialización universalista y la privatización del nivel contributivo.

En esa relación de mutua influencia y reciprocidad entre lo asistencial y lo profesional, ha jugado un papel fundamental el reforzamiento de la contributividad –segunda línea de tendencia– propugnado por el Pacto de Toledo y plasmado en la práctica a través de la Ley 24/1997. La finalidad de mejorar la relación entre el esfuerzo de cotización realizado y la prestación final actuando sobre la base reguladora de las pensiones, en el caso por ejemplo de la pensión de jubilación, puede suponer en la práctica su disminución. A ello hay que añadir lo previsto en el Acuerdo de 2001 acerca de la posible revisión del sistema de cálculo de la base reguladora de la pensión de jubilación, de manera que se pueda tener en cuenta, de forma progresiva, el esfuerzo realizado por el trabajador a lo largo de su vida laboral. En consecuencia, en la potenciación del principio contributivo late el doble intento de trasladar la lógica del seguro a las prestaciones contributivas alejando el principio de solidaridad, reservado ahora en exclusiva para lo asistencial, no en vano la proporcionalidad que se dice reforzar se predica en lo individual, es decir, entre lo aportado y lo percibido por cada sujeto individual como si de una relación contractual se tratara, pero también se asiste a un encarecimiento de los requisitos de las pensiones, en sintonía con el objetivo de moderación del gasto. En esta situación, cabe imaginar un proceso lento pero gradual que module un sistema de Seguridad Social más liviano en lo profesional y que abra paso a fórmulas asegurativas privadas. En efecto, las medidas restrictivas aplicadas a las prestaciones contributivas erosionan el principio de suficiencia y ello comporta que cada vez más no sean capaces de atender el ideal de cobertura.

En definitiva, se adopta la correcta perspectiva metodológica del enfoque “sistema global de pensiones”, con la combinación de lo público y lo privado, bajo la preferencia constitucional por lo público9. Y en este marco, la Recomendación 0 se sitúa en la dirección de evitar la lógica de los “vasos comunicantes” en las relaciones funcionales entre las prestaciones de la acción protectora de la Seguridad Social y las prestaciones complementarias creadas por la iniciativa privada (la lógica de los “vasos comunicantes” es decididamente contraria a la lógica de la complementariedad y no sustituibilidad del espacio vital de lo público y de las pensiones de calidad ex artículos 41 y 50 de CE10; y lo significativamente respecto a las normas internacionales que establecen el estándar en materia de Seguridad Social y de su subsistema de pensiones públicas (al que remite la norma de apertura ex artículo 10.2 CE), señaladamente el Convenio OIT, núm. 102, Norma Mínima de Seguridad Social; o el artículo 12 de la Carta Social Europea Revisada de 1996, en relación con el Código Europeo de Seguridad Social).

Por otra parte, se renuncia al dirigismo político y se apuesta por una política consensuada respecto a todas las medidas fundamentales a adoptar para garantizar la sostenibilidad y la eficacia de del sistema público de pensiones.

Finalmente, se parte de la premisa de que el sistema es sostenible financieramente, pero también desde el punto de vista social y político. Y que para ello son suficientes, por el momento, reformas de carácter no paramétrico o no sistémico. La introducción del factor de sostenibilidad por la Ley 3/2012 –que la Ley 27/2011 también contemplaba– se situaría entre las medidas de reforma de carácter no paramétrico o sistémicas. Su incidencia en la reducción de las pensiones también resulta inequívoca: se cifra que en el año 2050 el factor de sostenibilidad añadirá un 50 por 100 más a la rebaja de las pensiones. El problema, en todo caso, no es solo este aspecto mencionado sino el hecho de que se incrusta en el sistema de Seguridad Social un mecanismo de ajuste automático de las pensiones, conectando éstas con los riesgos demográficos y económicos, como se verá. Tal y como se ha dicho, el factor de sostenibilidad representa un primer paso en la reformulación de nuestro sistema de pensiones, trasformando un sistema de prestación definida como el nuestro hacia uno de contribución definida donde la pensión que percibirán los trabajadores, no se conoce de antemano, y esté ligada a la esperanza de vida a los 67 años en el momento de su jubilación11.

En esta dirección se reafirma la apuesta por el sistema de reparto y consiguiente rechazo de su sustitución por otro de capitalización. Y asimismo se reitera –en esa línea de continuidad con el proceso político del Pacto de Toledo, rota transitoriamente por la opción política dirigista plasmada en la Ley 3/2013– necesidad de consolidar la separación de fuentes de financiación en atención a la naturaleza contributiva o no contributiva de las prestaciones. Ello no obstante, debería quedar más claro que dicha separación no debería de suponen, en ningún caso, que se excluya la idea de solidaridad dentro del nivel de prestaciones contributivas de la Seguridad Social, pues el principio de solidaridad es un principio constitutivo de todo el Sistema de Seguridad Social en su conjunto, aunque su juego sea matizadamente diverso en las prestaciones contributivas y en las no contributivas12.

Con todo, se quiere transmitir también confianza a los mayores y sobre todo a los jóvenes sobre el mantenimiento viable y la capacidad de mejora del sistema público de pensiones y la validez y eficacia de la solidaridad intergeneracional; evitando, así, el riesgo de una “desafección” de los jóvenes por la creación interesada de una “crisis de confianza” que podría afectar a la legitimidad social y política del propio Sistema para garantizar pensiones públicos suficientes y adecuadas.