Читать книгу Perspectivas jurídicas y económicas del "Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo" - Francisco Javier Hierro Hierro - Страница 22

Desde el denominado Pacto de Toledo de 199511, se viene defendiendo la necesidad de clarificar la naturaleza de las fuentes de financiación del sistema de protección social y, a partir de ella, hacer efectivo el principio de separación de las mismas. Dicho Pacto, que constaba de quince recomendaciones, contenía en su Recomendación primera (“Separación y clarificación de las fuentes de financiación”) varias indicaciones para avanzar en esa dirección:

– La financiación de las prestaciones de naturaleza contributiva, que son las mayoritarias y las de mayor envergadura dentro del sistema, debía depender básicamente de las cotizaciones sociales (con arreglo al principio de reparto), y la financiación de las prestaciones no contributivas y universales (sanidad y servicios sociales, entre otras) exclusivamente de la imposición general.

– Una recomendación al Gobierno para que éste adoptase las medidas necesarias para profundizar progresivamente en la dirección de la separación de las fuentes de financiación según la naturaleza de la protección, iniciada a partir de 1989, hasta su culminación efectiva en el menor plazo posible, quedando claramente delimitados, dentro del modelo de protección, el sistema contributivo y no contributivo.

– Una apelación a la suficiencia de las cotizaciones sociales para la cobertura de las prestaciones contributivas, para lo cual se efectuarían las previsiones necesarias para garantizar el equilibrio presente y futuro de esta parte del sistema de Seguridad Social.

– Las aportaciones del presupuesto del Estado habrían de ser suficientes para garantizar las prestaciones no contributivas, la sanidad, los servicios sociales y las prestaciones familiares.

– La fiscalidad general se haría cargo de la bonificación en las cotizaciones de contratos dirigidos a grupos de especial dificultad en la búsqueda de empleo, así como de aquellas actuaciones que en materia de anticipación de la edad de jubilación o de ayuda a sectores productivos pudieran producir distorsiones en el normal equilibrio del sistema.

– Si para el cumplimiento de estos objetivos fuera preciso la adecuación del sistema fiscal, los cambios incidirían en aquellas figuras impositivas de menor repercusión en la capacidad competitiva y generadora de empleo de la economía, sin descartar la posibilidad de contemplar la aplicación de una contribución universal sobre todas las rentas (reforzando así el principio de solidaridad).

En definitiva, lo que se pretendía con esta recomendación no era sino distinguir las respectivas fuentes de financiación, buscando el equilibrio económico en las prestaciones contributivas y suficientes aportaciones del Estado para las no contributivas, sanidad, servicios sociales y prestaciones familiares12. En la práctica, el principio de separación de fuentes de financiación ha permitido asumir una posición móvil, ajustando la distribución de los recursos de la Seguridad Social por cotizaciones y otros conceptos en función de la caracterización como contributiva o no contributiva de las prestaciones que se han ido incorporando al sistema.

Un primer e importante impulso para el desarrollo de esta recomendación fue dado por el Acuerdo sobre consolidación y racionalización del sistema de la Seguridad Social, suscrito entre el Gobierno y los sindicatos UGT y CC.OO. el 9 de octubre de 1996, que a su vez tuvo plasmación en la Ley 24/1997, de 15 de julio, de Consolidación y Racionalización del Sistema de Seguridad Social. Esta norma vino a conferir nueva redacción al art. 86.2 del texto refundido de la LGSS 1994, donde se determinaban las fuentes de financiación de la Seguridad Social, adecuando las fuentes de financiación de las obligaciones de la Seguridad Social a su naturaleza, de modo que todas las prestaciones de naturaleza no contributiva y de extensión universal pasasen a ser financiadas a través de aportaciones del Estado, mientras que las prestaciones netamente contributivas, así como los gastos derivados de su gestión y los de funcionamiento de los servicios correspondientes a las funciones de afiliación, recaudación y gestión económico-financiera y patrimonial, se financiarían básicamente con las cuotas de las personas obligadas, las cantidades recaudadas por recargos, sanciones u otras de naturaleza análoga, los frutos, rentas o intereses o cualquier otro producto de sus recursos patrimoniales, y cualesquiera otros ingresos [art. 85.1.b), c), d), y e) LGSS 1994]. No obstante, esta separación de las fuentes de financiación se implantaría de forma paulatina, en los términos que estableciera la LPGE de cada ejercicio económico, con el límite del año 2000 (Disp. Trans 14ª LGSS 1994), límite temporal que, como se verá después, fue ampliamente superado.

Con posterioridad, el Acuerdo para la mejora y el desarrollo del sistema de protección social, de 9 de abril de 2001 (contestado por UGT, que no lo firmó), recogerá un conjunto de medidas de reforma del sistema tendentes a su consolidación y que se incorporaron a nuestro ordenamiento a través de sucesivas Leyes de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social (24/2001 y 53/2002) y, sobre todo, por la Ley 35/2002, de 12 de julio. Las partes firmantes del Acuerdo de 2001 se comprometían a culminar el proceso de separación de los recursos para la financiación de la acción protectora de la Seguridad Social, fijando un plazo de 12 años para que la financiación de los complementos a mínimos de las pensiones contributivas se hiciera exclusivamente con aportaciones del Estado. Así se reflejó en la modificación de la disposición transitoria 14ª de la LGSS, operada por el art. 34.12 de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.

El siguiente hito relevante en el proceso de separación y clarificación de las fuentes de financiación del sistema tuvo lugar en 2003, con la primera renovación del Pacto de Toledo (Informe aprobado por la Comisión no permanente del Pacto de Toledo en su sesión de 30 septiembre 2003)13. En su informe, la Comisión constataba que el legislador había procedido a la clarificación de las distintas fuentes financieras en función de la naturaleza de las prestaciones y que, una vez efectuada la clarificación, se había abordado la separación de las fuentes de financiación, de tal modo que las prestaciones no contributivas pasaron a ser financiadas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, quedando por concluir la completa asunción por los mismos de la financiación de los complementos de mínimos. A tal efecto, la Comisión reiteró el mandato de que la financiación de las prestaciones de naturaleza contributiva dependa básicamente de las cotizaciones sociales, y que la financiación de las prestaciones no contributivas y universales se efectúe exclusivamente a través de la imposición general. La Comisión constató asimismo la delimitación definitiva de los complementos a mínimos, de naturaleza no contributiva, así como el inicio de su asunción por los Presupuestos Generales del Estado, expresando la conveniencia de realizar la culminación efectiva dentro del plazo de vigencia de dichas recomendaciones. La Comisión también insistió en que la fiscalidad general debía hacerse cargo de la bonificación en las cotizaciones de contratos dirigidos a grupos de especial dificultad en la búsqueda de empleo, así como hacer frente a aquellas actuaciones que en materia de anticipación de la edad ordinaria de jubilación o de ayuda a sectores productivos pudieran producir distorsiones en el normal equilibrio del sistema.

A fin de garantizar la adecuada relación entre ingresos y gastos de la Seguridad Social, en el Acuerdo sobre Medidas en Materia de Seguridad Social, de 13 de julio de 2006, el Gobierno ratificó su compromiso de asumir, en el plazo contemplado en la disposición transitoria decimocuarta de la LGSS (en redacción dada por la ley 24/2001) y con cargo a la imposición general, la financiación de los complementos a mínimos de las pensiones contributivas, en orden a finalizar el proceso de separación de las fuentes de financiación de las prestaciones de la Seguridad Social, de modo que las prestaciones contributivas se financien con ingresos propios y las no contributivas y los complementos a mínimos (cuya naturaleza no contributiva establecía el art. 86.2 LGSS 1994, tras su modificación por la Ley 24/1997 en desarrollo del Pacto de Toledo), con fuentes externas, recogidas en las correspondientes Leyes de Presupuestos Generales del Estado.

Por tanto, uno de los resultados financieros más esperados de la culminación del principio de separación de fuentes habría de ser la financiación no contributiva de los complementos a mínimos, pero esta operación transcurrió de forma exasperantemente lenta; de hecho, como se sostiene en el Informe sobre la reforma del Pacto de Toledo 2020, “en el año 2010 apenas se había avanzado en el objetivo de asumir la completa financiación de los complementos a mínimos con cargo a la fiscalidad general, y no con cargo a cotizaciones, lo cual comportaba para la Seguridad Social la obligación de sufragar directamente unos costes muy elevados que –de haberse aplicado con una mayor agilidad el principio de separación de fuentes de financiación– no hubiera sido necesario pagar con cargo a las cotizaciones sociales”. De haberse completado antes el proceso de separación de las fuentes de financiación de la Seguridad Social, y si las cotizaciones no se hubieran hecho cargo durante tantos años de la financiación de prestaciones no contributivas, el déficit del nivel contributivo no habría sido tan elevado –o puede que no hubiera existido– y probablemente no habría arraigado en la ciudadanía la sensación de pérdida de confianza en la sostenibilidad del sistema público de pensiones, terreno abonado para la proliferación de propuestas de revisión radical del sistema y coartada para los grupos financieros y de opinión que proclaman a bombo y platillo las bondades de los sistemas privados de previsión social.

En el Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo de 2011, la Comisión constató los avances que se habían producido en esta materia, concluyendo que la culminación del proceso de separación de fuentes de financiación únicamente estaba pendiente de la asunción plena de la financiación de los complementos a mínimos por parte de los Presupuestos Generales del Estado. En tal sentido, instaba a completar esta tarea urgentemente y de forma prioritaria, hecho que tuvo lugar en 2013, cuando habían transcurrido 18 años desde la aprobación del primer Pacto de Toledo y un año antes del cumplimiento del plazo previsto en la Disposición Transitoria Decimocuarta de la LGSS 199414.

La secretaría de Estado de la Seguridad Social estimó en 2015 que entre 2002 y 2012, la diferencia entre el coste real de los complementos a mínimos y las aportaciones presupuestarias directas del Estado para dicho concepto se elevó a 41.009,65 millones de euros, diferencia que fue financiada con cargo a cotizaciones sociales15.

En esta materia resulta especialmente contundente el resultado de la fiscalización efectuada por el Tribunal de Cuentas en su Informe Nº 1381 –hecho público el 6 de agosto de 2020–, donde se dice que la dilación por parte del Estado en la asunción de sus compromisos de financiación de los gastos de naturaleza no contributiva (principalmente, asistencia sanitaria y complementos por mínimos de pensiones), si bien fue acorde con los períodos establecidos por la legalidad vigente en cada momento, no obedeció a criterios de racionalidad económico-financiera, suponiendo, en último término, un perjuicio para la Seguridad Social, que hubo de asumir con recursos propios la financiación de estos gastos (un importe estimado en, al menos, 103.690 millones de euros) que, por su naturaleza, deberían haber sido financiados en su totalidad mediante una aportación del Estado al Presupuesto de la Seguridad Social.

En consecuencia, sostiene el último Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo 2020, “no se ha realizado entre el Estado y la Seguridad Social una liquidación efectiva de los gastos no contributivos que fueron asumidos por la Seguridad Social con cargo a sus recursos (incluyendo los costes derivados de las rentas o compensaciones no percibidas por la utilización de los inmuebles para la prestación de servicios sanitarios y de servicios sociales y de la falta de disponibilidad de los inmuebles transferidos a las Comunidades Autónomas y Fundaciones Hospital)”.

La plasmación positiva de la separación de las fuentes de financiación de la Seguridad Social se contiene actualmente en el art. 109 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, que conserva sustancialmente la redacción del art. 86 de la LGSS 1994, si bien con la novedad de haber incorporado en su apartado 3 dos nuevas prestaciones de naturaleza no contributiva a efectos de su financiación con aportaciones del Estado: el subsidio por maternidad (nacimiento tras el RDL 6/2019) regulado en los arts. 181 y 182 de la LGSS, y el Ingreso Mínimo Vital creado por el RDL 20/2020.