Читать книгу Perspectivas jurídicas y económicas del "Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo" - Francisco Javier Hierro Hierro - Страница 28

Una cuestión de coherencia

Robert Meneu Gaya

Profesor Titular de Universidad de la Universidad de Valencia.

Departamento de Matemáticas para la Economía y la Empresa

En la Recomendación número 1 se habla de la separación de las fuentes de financiación, referida a contributivo y no contributivo. Aunque no hay una definición explícita de lo que es contributivo y no contributivo, se entiende que los ingresos contributivos son fundamentalmente las cotizaciones sociales, aunque también las tasas, multas y recargos y los ingresos patrimoniales; y los no contributivos las transferencias del Estado (que provienen, en última instancia, de los impuestos y endeudamiento). En consecuencia, los gastos contributivos deberían ser aquellos vinculados al hecho de haber cotizado en cuanto al derecho a su percepción y/o en cuanto a su importe y los no contributivos aquellos de tipo universal o con condiciones de acceso independientes del hecho de haber cotizado, así como de importe no supeditado a lo que se ha cotizado.

Esta separación es la que sigue el presupuesto de la Seguridad Social desde hace algunos años cuando presenta por separado el presupuesto contributivo y no contributivo. También la ejecución presupuestaria mensual de la Seguridad Social presenta por separado el nivel contributivo y no contributivo, aunque sólo del capítulo 4 de gastos (transferencias corrientes a familias).

En 2011, la propia Comisión del Pacto de Toledo sentenció que sólo faltaba por asumir los complementos a mínimo con transferencias del Estado para dar por finalizada esta separación, algo que ocurrió en 2013. En 2020, sin embargo, la Comisión constata la persistencia de déficit de la parte contributiva y se recurre a un nuevo argumento, los gastos impropios, para justificar la necesidad de transferencias del Estado adicionales, rompiendo la clásica separación entre contributivo y no contributivo.

Los “gastos impropios” son un conjunto de gastos que, a juicio de la Comisión, son de naturaleza no contributiva y deberían contar con una financiación tributaria. Este razonamiento evita tener que proponer medidas de ajuste dentro del sistema contributivo (subida de cotizaciones o cambios paramétricos en el cálculo de las pensiones), lo que posiblemente hubiera impedido un acuerdo consensuado en el seno del Pacto de Toledo.

La Comisión incluye, entre estos gastos, las reducciones en la cotización; las ayudas a sectores productivos concretos a través de la anticipación de la edad de jubilación en determinadas actividades; el tratamiento favorable de la cotización en algunos regímenes o sistemas especiales o en actividades desarrolladas por jóvenes en formación; las políticas vinculadas a la protección de la familia y a la conciliación de la vida personal, familiar y laboral; el complemento por maternidad; y los incrementos en la base reguladora de la pensión que perciben las personas viudas con menos recursos o mayores de 65 años sin trabajo ni rentas. Recurrir al argumento del interés público de estas prestaciones para justificar su financiación con impuestos, como hace la Comisión, es algo que se podría generalizar a cualquier prestación contributiva.

En una presentación del Ministro José Luís Escrivá a la Comisión de evaluación y seguimiento del Pacto de Toledo el 9 de septiembre de 2020, se concretó que los gastos considerados como impropios ascenderían a 22.871 millones de € en 2023, según desglose a continuación, algo más que los 20.185 millones de € previsto de déficit.

Tabla 1. Gastos impropios de la Seguridad Social en 2023 (millones €)

Parte de políticas no contributivas que se están financiando con cuotas	11.305
Reducciones en la cotización a la Seguridad Social: “tarifas planas” de autónomos, reducciones del Sistema Especial Agrario, reducciones del Sistema Especial de Empleados de Hogar, reducciones para la contratación Régimen General	1.818
Prestación por nacimiento y cuidados de hijos	2.953
Complemento de maternidad	1.082
Subvenciones implícitas a regímenes especiales (Régimen Especial del Mar, Sistema Especial Agrario, contratos de formación)	1.014
Coste de completar las lagunas para el cálculo de la pensión de jubilación	788
Gastos de funcionamiento	3.911
TOTAL	22.871(1,6% PIB)

Fuente: Presentación de José Luís Escrivá a la Comisión de Seguimiento y Evaluación del Pacto de Toledo.

Las políticas no contributivas que se están financiando con cuotas (primer concepto de la lista anterior) se refiere a políticas de empleo y no influyen en el déficit del Sistema de Seguridad Social, sistema que no incluye el SEPE. Las reducciones en la cotización (segundo concepto) son políticas que abaratan el coste laboral y permiten mayor nivel de afiliación, generando mayores cotizaciones. Considerar estas subvenciones como gasto no contributivo equivale a sustituir cotizaciones sociales por impuestos, pero eso no tiene nada que ver con financiar un gasto de carácter universal o ligado a situaciones de necesidad. Algo parecido se podría decir sobre las subvenciones implícitas a regímenes especiales (quinto concepto); en la medida en que se articulan de forma que benefician más a quienes más han cotizado deberían considerarse contributivas. Más evidente aún es no considerar la prestación por nacimiento y cuidado de hijos (tercer concepto) como impropio ya que es una contingencia más cubierta por el sistema, cuya prestación depende de la base de cotización. Tampoco lo es el complemento por maternidad de la pensión (cuarto concepto) en la medida en que su importe es un porcentaje de la pensión (hasta el 3-2-2021), y ésta depende de los años cotizados y bases de cotización. Completar las lagunas de cotización (sexto concepto) es algo que sólo se hace en el régimen general pero no en el de autónomos, y es una cuestión técnica que forma parte de la manera de calcular la base reguladora para calcular luego la pensión, al igual que asignar los porcentajes por años cotizados o las penalizaciones por jubilación anticipada. Incluir este coste no sería distinto de incluir también el coste de asignar un mayor porcentaje por año cotizado a los 15 primeros años que a los siguientes, o el coste de penalizar menos la jubilación anticipada con carreras laborales largas que cortas, etc. Por último, los gastos de funcionamiento (último concepto) que afectan a la gestión de la cotización o a la gestión de las prestaciones contributivas son gastos necesarios para llevar a cabo las actuaciones propias de la Seguridad Social. No tiene sentido que alguien sin relación con la Seguridad Social pague con sus impuestos estos gastos.

En nuestra opinión, los gastos citados anteriormente, tal como están configurados actualmente son de tipo contributivo. Para considerarse no contributivos deberían reformularse y no ser función del esfuerzo de cotización o tener que acreditar falta de otros recursos para su percepción. Por ejemplo, con el RD Ley 3/2021 de 3 de febrero, el complemento de maternidad, llamado ahora de reducción de la brecha de género, pasa a ser una cantidad constante por hijo en lugar de un porcentaje de la pensión, con lo que sí que pasaría a ser no contributivo.

Por tanto, la asunción progresiva de los llamados gastos impropios por parte del Estado para acabar con el déficit de la Seguridad Social en el año 2023 no estaría sustentada por una lógica subyacente. Es algo que, evidentemente, puede hacerse desde el punto de vista político, pero supone pagar gastos contributivos con transferencias del Estado, lo que va en contra de la separación de las fuentes de financiación.

Sí coincidimos en esta primera recomendación con la necesidad de elaborar un estudio que calcule todos los gastos no contributivos que en el pasado se han financiado con cotizaciones. Ello pondría en perspectiva los préstamos del Estado a la Seguridad Social en estos últimos ejercicios, pudiendo considerarse como un pago por financiar estos gastos en el pasado y saldando, incluso de sobra, la deuda reciente de la Seguridad Social con el Estado. En este sentido, el cálculo que hicimos en 2018 indicaba que si se hubiera dotado el fondo de reserva con todo el excedente contributivo desde el año 2000, el saldo a 31/12/2017 sería de casi 109.000 millones de euros.

BIBLIOGRAFÍA

DE LA FUENTE, A., GARCÍA, M. A. y SÁNCHEZ, A. R. (2020): Algunas reflexiones sobre el informe del Pacto de Toledo y los planes del Gobierno en materia de pensiones. Fedea Policy Papers – 2020/23.

GRUPO DE INVESTIGACIÓN EN PENSIONES Y PROTECCIÓN SOCIAL (2018): Saldo de la Seguridad Social y Fondo de reserva. https://www.uv.es/pensiones/docs/pensiones-jubilacion/Fondo_reserva.pdf.

PRESENTACIÓN DE JOSÉ LUÍS ESCRIVÁ A LA COMISIÓN DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DEL PACTO DE TOLEDO. 9 de septiembre de 2020.