Читать книгу Perspectivas jurídicas y económicas del "Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo" - Francisco Javier Hierro Hierro - Страница 40

La constitución de reservas dentro del sistema de la Seguridad Social española constituye un elemento novedoso e innovador que nuestra legislación ha tratado de impulsar en las últimas décadas, con objeto de contar con un mecanismo que atenúe los efectos de los ciclos económicos. A imagen y semejanza de las reservas constituidas en el sector privado en base a los beneficios no distribuidos, toma la forma de fondo de capitalización con el objetivo de establecer fondos especiales de estabilización y reserva destinados a atender las necesidades futuras del sistema. En otras palabras, se constituyó con una filosofía puramente keynesiana: ahorrar en los años de superávit para poder aplicar este mecanismo en los años con déficit del sistema contributivo sin tener que acudir a otros mecanismos. Esta decisión suponía, por tanto, un plan ambicioso para luchar contra los ciclos económicos de forma automática1.

El Fondo de Reserva de la Seguridad Social (FRSS) surgió como consecuencia de la exigencia institucional de establecer fondos especiales de estabilización y reserva durante los años de superávit del sistema, destinados a atender las potenciales necesidades que surgieran en materia de prestaciones contributivas derivadas por las desviaciones entre ingresos y gastos de la Seguridad Social, pues eran derechos a pensiones futuras. Si lo expresamos con otras palabras, podemos afirmar que el Fondo pretendía salvaguardar los superávits corrientes de la discrecionalidad de las fuerzas políticas, sociales y gobiernos de turno. Con ello trata de evitar que los superávits generados en materia de pensiones contributivas por la Seguridad Social fueran a parar a otros destinos que no fueran, con carácter exclusivo, la financiación de las pensiones, como había venido ocurriendo en el pasado en que la Seguridad Social había venido financiando, entre otras, la sanidad, los déficits públicos o las prestaciones no contributivas. Por tanto, y para que esto llegara a buen fin, requería que el sistema de financiación de la Seguridad Social española asumiera un planteamiento previo y sumamente necesario, que significaba dejar de financiar todos esos conceptos.

El Fondo de Reserva es hoy ya residual y cuasi simbólico. Ahora que el Fondo se ha prácticamente vaciado, muchos cotizantes creen que el sistema no tendrá recursos para pagar las pensiones del futuro. Sin embargo, también es cierto que el Fondo no se creó para acumular recursos con los que pagar a los jubilados del “baby boom”, sino que se estableció precisamente para superar los años de crisis económica y se ha demostrado ser muy útil frente a los cambios del ciclo económico y para superar las restricciones de liquidez, mitigando sus consecuencias hasta que, teóricamente, algún día se vuelva a la fase expansiva. El problema es que no se ha acumulado lo necesario durante los años de excedentes para cubrir los déficits transitorios y coyunturales del sistema, aunque probablemente habría sido poco realista plantear que el Fondo cubriera un déficit permanente y estructural del sistema de pensiones como el que se lleva arrastrando en los últimos años. Contar con un fondo contribuye a mejorar las perspectivas de sostenibilidad de las pensiones, en la medida en que puede relajar tensiones de liquidez provocadas por la insuficiencia de recursos corrientes, pero este mecanismo es incapaz de garantizar la integridad de los pagos de prestaciones en presencia de perturbaciones severas y/o duraderas, menos aún frente a cambios demográficos estructurales de calado como al que nos enfrentamos. No obstante, siempre que estén adecuadamente diseñados y gestionados y se apliquen a cumplir los objetivos para los que fueron diseñados, tendrán sentido. Recordemos, en todo caso, que los países europeos que disponen de fondos públicos para pensiones representan una minoría. Además, los sistemas de pensiones de estos países muestran una considerable heterogeneidad institucional y han obtenido valoraciones muy distintas respecto a su sostenibilidad, estableciéndose un proceso de revisión de su legislación específica para corregir las debilidades estructurales de estos instrumentos financieros.

De ahí que el planteamiento que de nuevo actualiza el Pacto de Toledo 2020 en su recomendación número tres2, considera los fondos como elementos de protección de los cotizantes/contribuyentes y de los pensionistas. No obstante, esta recomendaciónno deja de ser una reafirmación de intenciones de los principios que deben regir el funcionamiento del FRSS y, desafortunadamente, se caracteriza por una falta de rigor conceptual y argumentativa, adoleciendo de falta de claridad. En un contexto como el actual, donde la crisis económica de la pandemia del Covid-19 está haciendo estragos sobre el empleo y sobre el número de cotizantes, no deja de ser un mero deseo plantear que el Fondo tenga alguna utilidad real en los próximos años, con un déficit de la Seguridad Social galopante y alcanzando cotas nunca vistas: unos 18.000 millones de euros anuales que ascenderán a 25.000 millones de euros a finales de 2020, resultado de esa pandemia. Se prevé que el déficit de la Seguridad Social alcance el 1,3% del PIB para finales de este presente año 2021. De ahí que se confíe todo a la recomendación número uno del Pacto de Toledo 2020, en la que la comisión propone que los gastos impropios pasen a ser sufragados por los Presupuestos Generales del Estado, en vez de por la Seguridad Social. Entre estos gastos impropios se incluyen las ayudas a las empresas reduciendo sus cotizaciones a la Seguridad Social, las tarifas planas y otros ejemplos de tratamiento favorable en la cotización, las prestaciones relacionadas con el nacimiento y cuidado del menor, así como el complemento de maternidad en la pensión. Esta separación y clarificación de fuentes ayudará en los próximos años a la Seguridad Social a equilibrar sus cuentas. Pero estos cambios solo suponen que lo que hasta ahora se ha financiado con cotizaciones sociales pase a financiarse con impuestos, lo que elevará sin duda la presión fiscal, trasladando contablemente el déficit de un lado a otro, acabando en el mismo lugar, en déficit del Estado, que debe ser financiado. Si bien es verdad que el gasto público está siendo esencial para mantener viva la economía en medio de la pandemia del Covid-19, también lo es que está llevando la deuda pública a niveles récords lo que, sin duda, representará un desafío para los políticos del futuro, que probablemente se verán obligados a tomar decisiones difíciles en relación con las pensiones públicas. En definitiva, los fondos públicos de reserva no constituyen una garantía absoluta contra riesgos económicos intensos y dilatados en el tiempo, y menos todavía contra riesgos demográficos de cierta entidad y duración como al que actualmente nos enfrentamos.