Читать книгу Perspectivas jurídicas y económicas del "Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo" - Francisco Javier Hierro Hierro - Страница 43

El Pacto de Toledo 2020 reconoce que la disminución del Fondo obedece al persistente desequilibrio financiero que ha deteriorado las cuentas de la Seguridad Social durante sucesivos ejercicios presupuestarios y destaca que “una vez se recupere el equilibrio de las cuentas de la Seguridad Social” el texto plantea que “debe retomarse la regla según la cual los excedentes de las cotizaciones, sin límite alguno, han de incorporarse al Fondo de Reserva” y aboga por “establecer un remanente mínimo del Fondo de Reserva sujeto a una regla endurecida de disponibilidad”. Es decir, el Pacto de Toledo ha propuesto entre sus recomendaciones que se establezca una regla que endurezca el uso del Fondo de Reserva, que debería contar con un remanente mínimo, aunque no señala el porcentaje mínimo de dotación al que debe llegar cada año18.

La comisión reconoce que “el Fondo de Reserva no es el mecanismo adecuado para resolver desequilibrios financieros de naturaleza estructural”, pero sí puede servir como “una importante ayuda para resolver desequilibrios coyunturales entre los ingresos y los gastos de la Seguridad Social”. Recuerda que el Fondo de Reserva fue creado con el fin de que los excedentes financieros de los ejercicios presupuestarios en periodos de bonanza ofreciesen a los órganos rectores de la Seguridad Social un margen de maniobra para reaccionar frente a las fases bajas del ciclo económico y a tensiones coyunturales, sin necesidad de acudir a reducciones en las prestaciones o incrementos en las cotizaciones.

Una vez que se recupere, en algún momento, el equilibrio de las cuentas de la Seguridad Social, debe retomarse la regla según la cual los excedentes de las cotizaciones, sin límite alguno, han de incorporarse al Fondo de Reserva, así como que la disposición de sus activos debe ajustarse estrictamente al pago de prestaciones de naturaleza contributiva. Obviamente, los ingresos por cotizaciones pueden aumentarse, subiendo los tipos de cotización o si la tasa de paro bajara sustancialmente19. No está claro, sin embargo, que esas opciones vayan a funcionar debido a que en España hay un consenso amplio sobre que no hay prácticamente márgenes para subidas sustanciales de los tipos de cotización que no afecten negativamente sobre el empleo y también por la expansión continua del gasto en pensiones20. Otra opción, a través de cotizaciones, sería la de ‘destopar’ las cotizaciones máximas, es decir, quitar el límite máximo de cotización a la Seguridad Social. Por la vía fiscal, se podría optar por crear algún impuesto, aunque sea de manera temporal, para hacer frente a los compromisos por pensiones.

No parece realista, como ya se ha señalado anteriormente, esperar que este persistente desequilibrio en las cuentas del sistema vaya a cambiar de tendencia en los próximos años, bajo los parámetros actuales de generación de ingresos. Además, buena parte de la recuperación financiera del sistema se fía a una mejora del comportamiento del mercado laboral que incremente los niveles de ocupación una vez se supere la crisis económica provocada por la pandemia del Covid-19. Ahora bien, el Banco de España advierte de que, ni en el mejor de los casos, con un fortísimo repunte de la ocupación, se cubriría el déficit de las pensiones, más aún si tenemos en cuenta el efecto del aumento de la esperanza de vida, el retorno de la vinculación de la revalorización de las pensiones al IPC y la postergación sine die del factor de sostenibilidad. Tampoco parece que la continua referencia política a la inmigración sea una salida apropiada para el incremento de los ingresos en una situación de aumento del desempleo continuo como la actual.

Es más, sería coherente y deseable que se acometiera, antes de dotar al Fondo, qué hacer con la deuda asumida por la Seguridad Social por todos los créditos vivos otorgados por la Administración General del Estado para hacer frente a los pagos del sistema de pensiones, para que el FRSS se enmarque en un contexto de superávit patrimonial real y no ficticio. Para ello sería necesario afrontar, ya sea mediante su condonación o mediante su transformación en transferencias en vez de créditos, el actual endeudamiento del sistema, en vez de aplazar continuamente las amortizaciones de los diferentes préstamos concedidos.

Otra de las consideraciones que remarca el Pacto de Toledo 2020 es que la caída de activos del Fondo en ningún caso se podrá utilizar para justificar la reducción de la cuantía de las prestaciones. Vincular la cuantía de las prestaciones a la evolución del FRSS significaría quebrar el modelo social de pensiones establecido en nuestro país. El FRSS no surgió como un pilar fundamental del sistema, sino como un elemento complementario, cargado de toda la intención y toda la prudencia del mundo para dotar de seguridad y fiabilidad al sistema, pero el pilar básico son las cotizaciones sociales, que son las que proporcionan los ingresos a la Seguridad Social.

En todo caso, si se optara por revitalizar el FRSS, debería diseñarse mejor que el actual, atendiendo a las lecciones domésticas aprendidas y también a las buenas prácticas que se han ido consolidando en otros países, de tal manera que previniera efectivamente los posibles riesgos de interferencia política e ineficiencia en la gestión. Parece evidente que la gestión del Fondo de Reserva, y cualquier modificación de la normativa reguladora, ha de estar presidida por criterios de seguridad y solvencia. Por ello sería muy conveniente que, en todo caso, se resolviera uno de los principales problemas que ha venido afectando al Fondo a lo largo de estos años a la hora de realizar las dotaciones, en el caso que así se estipulara. Recordemos que, en los informes oficiales sobre el Fondo de Reserva, y en los acuerdos de los Consejos de Ministros, no se han venido indicando a lo largo de los años ni los importes de los excedentes presupuestarios a efectos del Fondo de Reserva, ni las razones para la dotación de las cantidades acordadas por el Consejo de Ministros. En ese sentido, debería eliminarse definitivamente esa falta de claridad relativas a las dotaciones y hacer el sistema de cálculo de los excedentes más transparente mediante desarrollo normativo21.

También deberían aclararse los criterios de inversión y hacerlos más transparentes. El papel del FRSS no debe ser el de financiar la deuda pública española. Recordemos que el elevado peso de los activos españoles en la cartera del Fondo ha sido, durante todos estos años, muy cuestionado por no seguir los criterios de diversificación contemplados en la propia legislación del Fondo de Reserva. Al dirigirse básicamente a deuda pública española, los intereses que el Tesoro pagó en aquella época por sus emisiones siguieron en las arcas del Estado, en vez de ir a parar a las manos de prestamistas privados, como la banca u otros grandes inversores institucionales, ya fueran nacionales o extranjeros. En total, las inversiones llevadas a cabo por el Comité de Gestión del fondo entre 2000 y 2017 obtuvieron una rentabilidad de 28.932 millones de euros. El problema llegó cuando el Tesoro empezó a ofrecer intereses negativos por su deuda a corto plazo, empujado por la política monetaria del Banco Central Europeo. Ello ocasionó un quebranto de 53 millones de euros sólo en 2018 (Tabla 1). Quizá hubiera sido más conveniente evaluar otras opciones de inversión para el remanente del FRSS.

Es importante tener en cuenta que, en términos de déficit y deuda para el conjunto de las administraciones públicas, el resultado es neutro ya que los ingresos de la Seguridad Social por los intereses del Fondo de Reserva no son, ni más ni menos, que una transferencia del Estado a la Seguridad Social porque, como hemos dicho, se invierte en deuda del Tesoro22. En definitiva, los intereses que consigue el FRSS proceden de los Presupuestos Generales del Estado.

Es un hecho evidente que la política de inversión del Fondo de Reserva de la Seguridad Social está muy limitada por ley. Aunque llegó a tener en 2008 un 55% de su cartera invertida en bonos emitidos por otros países, con la crisis fue deshaciendo estas inversiones y concentrándose en instrumentos emitidos por el Tesoro Público. Si hubiera excedentes financieros, quizá debiera valorarse poner en manos de profesionales una gestión que exige, entre otros, un elevado grado de especialización y de información. Es decir, abrir la opción de incluir la gestión privada respecto a las decisiones de inversión del FRSS, que no sería un hecho novedoso. La normativa legal de la Seguridad Social ya prevé que, para determinadas contingencias, como es el caso de los riesgos profesionales, las empresas que cumplan determinados requisitos pueden asumir por sí mismas el aseguramiento, de tal forma que se hacen responsables directamente de las prestaciones, a cambio de lo cual vienen eximidas de realizar las cotizaciones correspondientes.