Читать книгу Perspectivas jurídicas y económicas del "Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo" - Francisco Javier Hierro Hierro - Страница 41

En sus recomendaciones de 1995, la Comisión del Pacto de Toledo establecía que los excedentes de la Seguridad Social debían ser destinados fundamentalmente a dotar el Fondo de Reserva, sin límite alguno y, en todo caso, teniendo en cuenta la situación social y económica.

En aplicación de las recomendaciones de 1995, el Fondo se empezó a dotar en el año 2000 y posteriormente fue aprobada la Ley 28/2003, de 29 de septiembre, reguladora del Fondo de Reserva de la Seguridad Social. Ese año 2003, con motivo de la renovación parlamentaria del Pacto de Toledo, ya se constató que el equilibrio presupuestario de la Seguridad Social se configuraba como uno de los elementos básicos de garantía de la pervivencia del sistema, de modo que la constitución del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, había supuesto un factor de estabilidad del sistema que otorgaba una mayor capacidad de actuación en fases bajas del ciclo económico, sin necesidad de establecer incrementos de las cotizaciones sociales o reducciones de las prestaciones económicas. De esa manera, se impuso que los excedentes de ingresos que tuvieran carácter contributivo y que resultaran de la liquidación de los presupuestos de la Seguridad Social de cada ejercicio, se aplicasen de forma prioritaria y mayoritariamente a la constitución del Fondo de Reserva de la Seguridad Social. La constitución del Fondo se constituyó en torno a la idea de ser una garantía adicional para todos los ciudadanos que trabajaban en ese momento y que aspiraban legítimamente a cobrar una pensión en el futuro. En definitiva, en el discurso público, el Fondo se presentó como la garantía de la sostenibilidad de las pensiones.

Tal como se observa en la Tabla 1, la primera dotación de recursos destinadas al Fondo no llegó hasta el año 2000, en pleno ciclo expansivo de la economía española y casi un lustro después de su creación, ya que hasta ese año se ignoró la recomendación de la separación de fuentes y la Seguridad Social continuaba financiando la Sanidad, por lo que el sistema nunca registraba superávit. En los Presupuestos Generales del Estado de 1998 se aprobó el cambio y a partir de 1999 el sistema empezó a generar superávit con el que se empezó a dotar el Fondo. Con este superávit, la primera aportación al Fondo fue de 60.000 millones de pesetas (360,7 millones de euros), cuantía que en febrero de ese año se elevó hasta 100.000 millones de pesetas (601 millones de euros) tras el “superávit histórico” que registró la Seguridad Social en 1999. Desde ese año el sistema generó superávits continuos que sirvieron para llenar el Fondo de Reserva hasta los 66.800 millones de euros que llegó a acumular en el año 20113. Durante ese periodo (2000–2011) la Seguridad Social generó excedentes presupuestarios, el grueso de los cuales fue depositándose en el Fondo de Reserva, en torno al 80% de esos excedentes. Según los últimos datos disponibles, el Fondo de Reserva de la Seguridad Social acumulaba, a 31 de agosto de 2020, 2.153 millones de euros (precio de adquisición), lo que supone un 0,18% del PIB. No obstante, la Seguridad Social no ha publicado todavía en su web el Informe del Fondo de Reserva a 31 de diciembre de 2020.

Tabla 1: Fondo de Reserva y otros indicadores de la Seguridad Social (millones de €)

Fuentes: MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES: 2019.

Superávit/déficit de la Seguridad Social: Ejecución presupuestaria de la Seguridad Social. Saldo de las operaciones no financieras. “Derechos reconocidos” menos “Obligaciones reconocidas”. Se añade el dato acumulado temporalmente equivalente del año anterior para evaluar la evolución interanual. Euros corrientes.

Producto Interior Bruto (PIB): PRADOS DE LA ESCOSURA, L.: Spanish Economic Growth, 1850-2015, Palgrave Macmillan, Londres, 2017. Datos actualizados en 2020.

Pero la tendencia cambia a partir de 2012, cuando la crisis económica derivada de la financiera del año 2008 ya afectaba duramente a España y la Seguridad Social entró en número rojos. Los recursos dejaron de ser suficientes para sufragar las pensiones y el Gobierno empezó a realizar disposiciones del Fondo de Reserva. En 2012 dispuso de 7.003 millones; en 2013, 11.648 millones; en 2014, 15.300 millones; 2015, 13.250 millones; y en 2016, 20.136 millones. En total, entre 2012 y 2020 se han extraído 80.337 millones de euros del Fondo4. De hecho, el Gobierno suspendió en 2012 el límite legal según el cual las disposiciones no podían superar anualmente el 3% de la suma de los gastos en pensiones contributivas y en su gestión, suspensión que se fue renovando, año tras año.

Sin embargo, la dotación y gestión del Fondo durante su existencia ha sido muy cuestionada, tanto en lo que se refiere al volumen de las aportaciones como a la gestión de las inversiones. En la Tabla 1 se ha calculado el porcentaje del superávit de la Seguridad Social que se ingresó en el Fondo. Durante los primeros años del Fondo (2000 a 2008), se aportó entre el 60 y el 80% del superávit. Pero posteriormente se produjeron otras incidencias con las aportaciones al Fondo, esta vez de la mano del Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero. Para aliviar las estrecheces presupuestarias de su última etapa al frente del Ejecutivo, resultado de la crisis financiera que ya golpeaba a nuestro país, se decidió que no se aportarían al Fondo todos los superávits de 2008 y 2009. En esos dos años la Seguridad Social siguió en positivo, pero en 2009 no se realizó aportación alguna del superávit de 14.553 millones de 2008, y en 2010 solo se aportaron al Fondo 1.740 de los 8.810 millones de euros de superávit de 2009. Este superávit no ingresado en el Fondo (21.623 millones de euros) habrían servido para que la Seguridad Social no se hubiese tenido que endeudar, por ejemplo, ni en 2017 ni en 2018. Sin embargo, el Gobierno empleó estos fondos para pagar las prestaciones por desempleo, partida que teóricamente debe financiarse desde los Presupuestos y no con cargo a las cotizaciones. En otras palabras, se dispuso de los recursos de la Seguridad Social para reducir el déficit del Estado, prestandole unos recursos que hubieran debido ser aportaciones al FRSS5.

Como señalábamos anteriormente, además de no realizar las aportaciones que hubieran debido ingresar esos años, los diferentes gobiernos utilizaron una parte de los recursos del sistema para financiar políticas activas de empleo, que también tendrían que sufragarse con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. En total, se han gastado más de 7.000 millones de euros del Fondo de Reserva en financiar reducciones en las cuotas a la Seguridad Social para incentivar el empleo.

No obstante, a largo plazo sí que se observa una relación entre el creciente déficit de la Seguridad Social y la práctica desaparición del Fondo de Reserva. Como se aprecia en la Figura 1, una vez que finalizó la crisis financiera de 2008 en el año 2015 (el PIB creció ese año un 4,40%, vid. Tabla 1), el FRSS se debería haber recuperado con nuevas dotaciones. Pero después de 5 años de crecimiento económico (2015-2020), la Seguridad Social ha seguido siendo deficitaria, lo que ha provocado que el Fondo no obtuviera nuevos ingresos e incluso que la Seguridad Social necesitara recibir préstamos del Estado, una situación que refleja que los problemas del déficit de la Seguridad Social son de carácter estructural (Figura 1).

Figura 1. Evolución del Fondo de Reserva y del superávit/déficit de la Seguridad Social (millones de €)

Fuente: Tabla 1.

Pero no debe olvidarse que, por otra parte, los Presupuestos Generales del Estado también han financiado a la Seguridad Social a través de los intereses de la deuda. La política de inversiones del Fondo destinó la mayor parte de los recursos del Fondo de Reserva a comprar deuda del Tesoro español que generaba una rentabilidad anual muy destacable.. De este modo, los rendimientos netos producidos desde el año 2000 hasta 2020, y que también se han ido incorporando a la dotación del Fondo de Reserva, ascendieron a 28.889,47 millones de euros. Es más, la deuda del Tesoro fue una gran fuente de ingresos para el Fondo de Reserva durante la crisis, ya que la incertidumbre financiera hizo que se incrementaran fuertemente los tipos de interés que pagaba España. El año que se consiguió un mayor retorno fue en 2015, con 3.994 millones de euros de beneficios6. Por el contrario, todos los préstamos que ha hecho el Estado a la Seguridad Social para pagar las pensiones han sido sin intereses. Sólo en el año 2020 el Estado realizó cuatro préstamos que ascienden a 51.000 millones de euros, lo que significa que la Seguridad Social precisó al cierre del año 2020 de financiación extra por valor de 4,2 puntos porcentuales del PIB7.

Parece un claro sinsentido que se recurra a los préstamos del Estado cuando todavía existe un remanente al que recurrir en el Fondo de Reserva. Después de todos los créditos concedidos por el Estado por el déficit de la Seguridad Social, el Fondo debía estar a estas alturas totalmente liquidado8. Ningún gobierno quiere ser el responsable de liquidar el FRSS, por el descrédito político que ello conllevaría. Esta fórmula, consistente en preservar el Fondo de Reserva utilizando recursos de los presupuestos generales para cubrir el déficit de la Seguridad Social, ya ha sido utilizada en otros países, como, por ejemplo, en Portugal.