Читать книгу Perspectivas jurídicas y económicas del "Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo" - Francisco Javier Hierro Hierro - Страница 26

La separación de las fuentes de financiación del sistema de Seguridad Social es una línea de actuación que se repite sistemáticamente en las tres reediciones que ha conocido el Pacto de Toledo (2003, 2011 y 2020), y tiene ya mucho recorrido cubierto en los planos normativo y económico-financiero. En consecuencia, las orientaciones formuladas en la recomendación primera del Pacto de Toledo 2020 para seguir actuando en la indicada dirección, de modo que las cotizaciones sociales acaben por financiar exclusivamente prestaciones de naturaleza contributiva, son viables y podrían cumplirse razonablemente dentro del calendario que el Congreso de los Diputados ha dispuesto (antes de 2023). No obstante, algunas de las medidas propuestas plantean dudas en su diseño y alcance.

De entrada, como va dicho, causa extrañeza plantear la financiación con cargo a la imposición general de las prestaciones contributivas por nacimiento y cuidado de menor, sin contemplar paralelamente una minoración proporcional en el importe de la cuota por contingencias comunes (con cargo a la cual se financian actualmente) ni modificación en el sistema de cálculo de estas prestaciones, que hoy por hoy se obtienen a partir de los salarios cotizados por sus beneficiarios. Difícilmente, y desde la coherencia de la separación de fuentes de financiación, podría mantenerse una regulación en la que el importe de la prestación se determina a partir de las bases de cotización cuando la financiación se produce con cargo a la solidaridad general, con recursos procedentes de impuestos y transferidos desde el presupuesto del Estado a la Seguridad Social.

No menor incongruencia se advierte en el hecho de que legislativamente se caracterice el nuevo complemento para reducir la brecha de género en pensiones contributivas, “a todos los efectos”, como pensión pública contributiva, y al propio tiempo se establezca que su cuantía se fijará cada año en la LPGE y que su financiación se realizará mediante una transferencia del Estado al presupuesto de la Seguridad Social. Esta conmixtión entre rasgos y reglas propias del nivel contributivo y asistencial es sumamente distorsionadora.

Tampoco se entiende bien que en la partida presupuestaria destinada en 2021 a financiar la reducción en cotizaciones a la Seguridad Social no se haya incluido, como concepto financiable con cargo a aportaciones del Estado, la exoneración en la aportación empresarial por contingencias comunes y profesionales durante los ERTES por COVID-19, los cuales no dejan de ser instrumentos al servicio del mantenimiento del empleo cuyo coste no debería asumir la Seguridad Social26.

No menos sorprendente es que el Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo 2020 haya dado por bueno con su silencio que la financiación de los gastos de gestión de las prestaciones contributivas y los de funcionamiento de los servicios correspondientes a las funciones de afiliación, recaudación y gestión económico-financiera y patrimonial, se sigan financiando básicamente con las cotizaciones de empresas y trabajadores, tal y como actualmente dispone el art. 109.2 LGSS. Estos gastos “administrativos” deberían ser atendidos exclusivamente con aportaciones ordinarias del Estado. Por decirlo más claramente: no se comparte que la factura de la luz de una oficina de la TGSS, o la nómina de un gestor del INSS, se paguen con las cotizaciones de empresas y trabajadores, que deberían aplicarse únicamente a la financiación del importe de las prestaciones contributivas.

Por otro lado, la manera en la que se empieza a aplicar esta recomendación en los Presupuestos Generales del Estado para 2021 plantea algunas dudas por su inconcreción y falta de transparencia. En efecto, en el art. 10. Cuatro de la LPGE 2021 se establecen ya 1.779 millones de aportación del Estado para financiar las reducciones en la cotización a la Seguridad Social, y otros 2.785 millones (en número redondos) para la prestación contributiva de nacimiento y cuidado de menores, como gastos impropios. Pero también aparecen 9.365 millones de euros para financiar “otros conceptos en cumplimiento de la recomendación primera del Pacto de Toledo 2020”, pero sin desglose alguno de cuáles sean esos otros conceptos (¿todos los referenciados en la recomendación primera –complemento de maternidad, incrementos en pensiones de viudedad…–, dejando fuera las reducciones y las prestaciones por nacimiento y cuidado de menor que disponen de una partida específica? ¿o solo algunos de ellos? ¿y con qué importe para cada uno de esos otros gastos impropios?) Evaluar el verdadero estado del sistema de pensiones requiere transparencia y conocer el detalle de estos “otros conceptos”, dejando claro que no se trasladan gastos propios de la Seguridad Social al Estado y que no se rompe el principio de separación de fuentes.

Según la estimación oficial de ingresos del Presupuesto de la Seguridad Social para este año 2021, los procedentes de operaciones no financieras supondrán el 91,38% del total, correspondiendo el otro 8,62% a recursos generados por operaciones financieras. El desglose de ingresos por operaciones no financieras muestra que la participación de las cotizaciones sociales será el 72,58%, las transferencias corrientes aportarán el 18,11% y las tasas y otros ingresos, el 0,68%. En este escenario, trasladar al Estado gastos de la Seguridad Social considerados impropios es una buena medida, pero solo conseguirá resolver una parte del déficit actual del sistema, no así el fenomenal aumento previsto del gasto en pensiones contributivas durante las próximas décadas. Para ello es preciso, sobre todo, fortalecer los ingresos. Además, exige realizar la evaluación de los gastos impropios con cuidado para no desvirtuar el sistema y no trasladar al Estado un déficit que en realidad corresponda a la Seguridad Social27.

Por último, en el marco de la proyectada reordenación del sistema de protección por desempleo, que podría suponer trasvasar la mayoría de las actuales modalidades de subsidio por desempleo al Ingreso Mínimo Vital, una propuesta a considerar podría ser la rebaja del tipo de cotización por desempleo –con cuyo superávit se ha estado financiando durante años buena parte de la nómina de las ayudas asistenciales al desempleo– a cambio de incrementar la cotización por contingencias comunes.