Читать книгу Perspectivas jurídicas y económicas del "Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo" - Francisco Javier Hierro Hierro - Страница 42

La normativa en vigor que regula el Fondo de Reserva está fundamentada en el Real Decreto 337/2004, de 27 de febrero, por el que se desarrolla la Ley 28/2003, de 29 de septiembre, reguladora del Fondo de Reserva de la Seguridad Social9. Actualmente, esta regulación se encuentra en el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS 2015). Su titular es la Tesorería General de la Seguridad Social, al igual que también ésta es titular del patrimonio único de la Seguridad Social bajo la tutela del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, y define como su finalidad la de “atender a las necesidades futuras del sistema de la Seguridad Social en materia de prestaciones contributivas, en la forma y demás condiciones que determine la Ley reguladora del mismo” (artículo 117 LGSS 2015). Se mantiene exclusivamente una cuenta en el Banco de España en la que se realizan las materializaciones iniciales de las dotaciones al Fondo y que sirve de instrumento para las operaciones de adquisiciones de activos y demás actuaciones financieras de dicho Fondo.

El excedente presupuestario será teóricamente el resultante del superávit de las operaciones que financian las prestaciones de carácter contributivo y demás gastos para la gestión del sistema de la Seguridad Social y, en concreto, en lo referente a las prestaciones contributivas, conforme a la delimitación establecida en el artículo 109.3.a) LGSS 2015. Sus fondos provienen, asimismo, del exceso de excedentes derivado de la gestión de las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social (artículo 119 LGSS 2015) y se nutre también con los rendimientos de cualquier naturaleza que genere10. Se señala que las dotaciones efectivas y materializaciones del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, serán las acordadas, al menos una vez en cada ejercicio económico, por el Consejo de Ministros, a propuesta conjunta de las personas titulares de tres Ministerios de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, de Hacienda y Administraciones Públicas, y de Asuntos Económicos y Transformación Digital, siempre que las posibilidades económicas y la situación financiera del sistema lo permitan (artículo 120 LGSS 2015). Es importante señalar que no existe límite respecto la cantidad que se puede ingresar en el Fondo de Reserva, ni mínimo ni máximo.

Sin duda, una manera bastante poco específica de enunciar sus objetivos derivada del precepto de destinar los excedentes “prioritaria y mayoritariamente” al Fondo (art. 108 LGSS 2015). En la Tabla 1 se observa que, durante los años con superávit de la Seguridad, las aportaciones al Fondo fueron de entre un 60 y un 80% de ese superávit. No se entiende por qué no se es más claro y definido a la hora de exigirse que todos los excedentes sean destinados al FRSS, no permitiéndose en ningún caso otro destino diferente para ellos. Es más, en los informes oficiales sobre el Fondo de Reserva, y en los acuerdos de los Consejos de Ministros, no se indican ni los importes de los excedentes presupuestarios a efectos del Fondo de Reserva, ni las razones para la dotación de las cantidades acordadas por el Consejo de Ministros. Más aún, dichos excedentes no son publicados de forma regular, ni es posible su cálculo a partir de la información pública; sólo los excedentes de algunos años han sido indicados en los Consejos de Ministros11.

El Fondo de Reserva depende de la Tesorería General de la Seguridad Social, y tiene un esquema de gobernanza relativamente simple con tres Comités dentro del área de ordenación de la Tesorería General de la Seguridad Social,: el de Gestión, el de Asesoramiento de inversiones y el de Seguimiento. En cualquier caso, es bastante sorprendente que tampoco incluye a expertos independientes para asesorar en ninguno de esos comités. Además, los miembros del Comité de Gestión y de la Comisión Asesora son los mismos, y de los seis miembros que componen la Comisión Asesora, cinco pertenecen también al Comité de Gestión. En teoría, la creación de tres comités independientes buscaba separarlas funciones de decisión, ejecución y control. Sin embargo, en la práctica el Comité de Gestión decide con gran autonomía el funcionamiento del FRSS.

Tal y como señala la LGSS12, las funciones de este comité serán las de formular propuestas de ordenación, asesoramiento, selección de valores que han de constituir la cartera del fondo, enajenación de activos financieros que lo integren y demás actuaciones que los mercados financieros aconsejen, junto con el control superior de la gestión del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, así como elaborar el informe a presentar a las Cortes Generales sobre la evolución de dicho Fondo13. Dicho Informe siempre ha sido evaluado específicamente por la Comisión de seguimiento y evaluación de los acuerdos del Pacto de Toledo, previa comparecencia del Secretario de Estado de la Seguridad Social. El control financiero interno del FRSS corresponde a la Intervención General de la Seguridad Social. En todo caso, la legislación limita sustancialmente la facultad de decisión del Comité de Gestión sobre las inversiones del FRSS, al establecer que éste solo puede invertir en “títulos emitidos por personas jurídicas públicas nacionales y extranjeras, de calidad crediticia elevada y con un significativo grado de liquidez”.

Puede afirmarse que las inversiones realizadas por el Comité de Gestión han sido repetidamente una herramienta para la financiación y compra de deuda del Estado, donde el criterio de diversificación en las inversiones no ha sido lo prioritario, lo que permite sobreentender que es básicamente de carácter político. Concretamente, en 2011 ya constituían el 90% de la cartera del FRSS; tras la venta en 2014 de los últimos títulos de deuda pública alemana, francesa y holandesa con los que contaba la cartera del FRSS, en 2015 la totalidad de su patrimonio se hallaba invertido en letras y bonos del Estado español. Es más, a partir de 2017, se decidió invertir toda la dotación del Fondo de Reserva en letras del Tesoro, comprando deuda pública con vencimiento a muy corto plazo lo que llevó a que, como consecuencia de las políticas del Banco Central Europeo (BCE), los depósitos de la Administración y organismos públicos obtuvieran rentabilidad negativa.

Se ha cuestionado que no se dedicara parte de los activos a inversiones a medio o a largo plazo, pero esa política de inversiones a corto plazo obedecía al hecho de la incertidumbre sobre la disponibilidad de los recursos derivada de la situación de déficit del sistema. Esta ausencia en la legislación de control por un supervisor independiente del Gobierno es bastante llamativa, pero se observa igualmente en los fondos públicos para pensiones con los que cuentan otros países. En ese sentido, debe recordarse que tales defectos no pasaron desapercibidos al Tribunal de Cuentas que, a principios de 2005, publicó un informe en el que señalaba que la dotación del FRSS no seguía criterios claros, mientras que sus inversiones no alcanzaban la rentabilidad deseable y posible14. El informe aconsejaba una gestión más activa y diversificada de sus activos para aprovechar mejor las oportunidades de inversión del mercado secundario. En 2007 la Mesa del Congreso de los Diputados admitió a trámite un Proyecto de Ley que pretendía reformar la normativa vigente, pero la Ley nunca fue aprobada. Las dos novedades más relevantes que se contemplaban eran la posibilidad de invertir en renta variable un porcentaje de los recursos del Fondo y la externalización de una parte de su gestión a entidades privadas. Ante la crisis financiera iniciada en esos años, ambos aspectos fueron de los más controvertidos y cuestionados15.

En cuanto a la disposición de los activos del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, sólo será posible en situaciones estructurales de déficit por operaciones no financieras del Sistema de la Seguridad Social, no pudiendo exceder en cada año del tres por ciento de la suma de ambos conceptos, y precisará de autorización previa del Consejo de Ministros, a propuesta conjunta de los titulares de los Ministerios de Empleo y Seguridad Social, de Hacienda y Administraciones Públicas y de Economía y Competitividad (artículo 121 LGSS 2015). Efectivamente, la legislación establece un límite del tres por ciento, pero hay que señalar que, aunque es un límite muy claro, tampoco está libre de ser esquivado. Ha sido el propio gobierno quien repetidamente lo ha burlado por las enormes necesidades de financiación del sistema. De hecho, el Gobierno suspendió en 2012 ese límite durante tres años consecutivos considerando que, en un contexto de contención del déficit público y de elevado desempleo, carecía de mejores alternativas para cubrir el déficit de la Seguridad Social que la de recurrir al Fondo16. La suspensión se fue renovando, año tras año, hasta 2017 incluido, año en el que, para evitar el agotamiento del Fondo, la Ley de Presupuestos Generales del Estado de ese año incluyó la disposición adicional novena, en virtud de la cual el Gobierno podía autorizar la concesión de préstamos a la Seguridad Social hasta un importe máximo anual de 10.192 millones de euros17. Por tanto, la capacidad de actuación gubernamental y la discrecionalidad respecto a la dotación del Fondo y a la disposición de sus activos es muy amplia.