Читать книгу Perspectivas jurídicas y económicas del "Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo" - Francisco Javier Hierro Hierro - Страница 23

Antes de examinar las propuestas que se hacen en esta recomendación, conviene destacar un principio básico formulado en la Recomendación 0 sobre “Defensa del mantenimiento y mejora del sistema público de pensiones”, por su directa conexión con la materia que estamos considerando. Allí se dice que el Congreso de los Diputados, además de reafirmar su compromiso en el mantenimiento, mejora y adaptación del sistema público de Seguridad; oponerse a cualquier transformación radical del mismo y rechazar la parcelación del sistema de pensiones en su nivel contributivo en función del origen de la necesidad a proteger modificando su naturaleza en orden a su financiación, “reitera que la financiación de la Seguridad Social ha de adecuarse a la naturaleza de las prestaciones, de modo que las no contributivas y los servicios de carácter universal se financien a través de aportaciones del Estado a la Seguridad Social, al tiempo que las cotizaciones sociales sean la fuente básica de la cobertura financiera de las prestaciones contributivas, sin perjuicio de los apoyos y recursos económicos adicionales, basados en la imposición general, que pudieran necesitarse para asegurar la sostenibilidad del sistema y la suficiencia de sus prestaciones”.

Esta formulación del principio de separación de fuentes de financiación reaparece, por enésima vez, en la recomendación primera, caracterizándolo como aquel en virtud del cual “las cotizaciones sociales deben destinarse exclusivamente a financiar prestaciones contributivas –sin perjuicio de aportaciones que el Estado pudiera realizar en su condición de garante del sistema–, mientras que la financiación de la prestaciones no contributivas de la Seguridad Social y la de que aquellas otras prestaciones universales, vinculadas a otros pilares del sistema de protección social en su conjunto, ha de efectuarse exclusivamente a través de aportaciones del Estado al presupuesto de la Seguridad Social”16. Por tanto, el objetivo a conseguir es que los ingresos por cotizaciones se destinen únicamente a financiar prestaciones del nivel contributivo, con exclusión de otros gastos; lo cual no se traduce en que las prestaciones contributivas se financien única y exclusivamente mediante cotizaciones, ya que en caso de insuficiencia de éstas, el Estado puede y debe realizar aportaciones extraordinarias con cargo a la imposición general, en su condición de garante de la sostenibilidad del sistema de Seguridad Social. En cambio, las prestaciones no contributivas y universales deben financiarse exclusivamente con aportaciones ordinarias del Estado.

En la actualidad, cabe recordar que las pensiones no contributivas son financiadas (en aplicación del principio de separación de fuentes) con cargo al sistema impositivo general, de tal manera que sus prestaciones se conceden a aquellas personas que carecen de recursos suficientes para su subsistencia y no pueden optar a una prestación del nivel contributivo porque no han cotizado o no han cotizado el tiempo suficiente para generar derecho a una prestación contributiva. Por su parte, las pensiones contributivas se financian mayoritariamente con cargo a las cotizaciones sociales (con arreglo al principio de reparto), y por tratarse de pensiones de cuantía definida, su importe se calcula atendiendo a la carrera de cotización del pensionista, computando el número de años cotizados y la cuantía de las bases por las que se cotizó (con arreglo al principio de contributividad).

En virtud del modelo de financiación de las Comunidades Autónomas que entró en vigor en 2002, el presupuesto de la Seguridad Social no incluye las transferencias del Estado a las mismas para financiar la asistencia sanitaria y los servicios sociales asumidos por aquéllas.

Volviendo a la recomendación primera de su último informe, la Comisión del Pacto de Toledo, una vez que los complementos a mínimos de las pensiones contributivas han pasado a financiarse íntegramente con aportaciones del Estado, da un paso más en el fortalecimiento del proceso de separación de las fuentes de financiación, con vistas a recuperar el equilibrio financiero en el corto plazo y una contribución relevante a efectos de garantizar la sostenibilidad del modelo en el largo plazo, identificando otros capítulos de gasto, hasta ahora sufragados mediante las cotizaciones de la Seguridad Social, que deberían ser asumidos por el Estado con financiación tributaria, según un calendario que permita superar el déficit financiero de la Seguridad Social antes de 2023. Para el Congreso de los Diputados no es un asunto menor, porque el hecho de que con las cuotas de empresas y trabajadores se estén financiando políticas estatales con entidad propia –como las políticas de empleo–, más allá de la Seguridad Social, explicaría en buena medida el déficit actualmente existente.

Entre las prestaciones, políticas o partidas –hoy financiadas con cargo a las cotizaciones de la Seguridad Social–, que, según la Comisión, deberían ser financiadas con transferencias estatales a la Seguridad Social, la primera que se cita son las reducciones en la cotización, las cuales “pueden constituir un valioso instrumento para incentivar el acceso o el mantenimiento en el empleo de determinados colectivos, pero cuya financiación no debe hacerse con cargo a recursos propios de la Seguridad Social”. Como se sabe, los beneficios en materia de cotización pueden revestir dos modalidades: bonificaciones y reducciones. Ambas figuras implican una minoración en el importe de las cotizaciones a ingresar por las empresas y demás sujetos responsables, pero mientras que las bonificaciones se financian con cargo al presupuesto del Servicio Público de Empleo Estatal –que compensa a la Seguridad Social por la parte de cuota no recaudada mediante una transferencia–, las reducciones –dentro de las cuales se incluyen las tarifas planas– se imputan directamente al presupuesto de la Seguridad Social, sin compensación alguna. A la postre, lo que se estaría propugnando por la Comisión es la reconfiguración como bonificaciones de los incentivos al empleo, actuales y futuros, que implican ahorro de cuotas. En esta dirección apunta igualmente la recomendación sexta, cuando establece que “de acuerdo con el principio de separación de fuentes, la financiación de los incentivos al empleo no podrá hacerse con cargo a las cotizaciones sociales”. La revisión debe ir más allá, dada la constatada ineficacia de una política generalizada de incentivos en orden a la generación de nuevos empleos o a su mantenimiento, conservando tan solo aquellos incentivos que favorezcan la inserción laboral de personas con especiales dificultades por hallarse en riesgo de exclusión social.

En segundo lugar, se identifican como cargas financieramente impropias del sistema contributivo “las ayudas a sectores productivos concretos a través de la anticipación de la edad de jubilación en determinadas actividades, el tratamiento favorable de la cotización en algunos regímenes o sistemas especiales o en actividades desarrolladas por jóvenes en formación”. En relación con las ayudas a la anticipación de la edad de jubilación, cabe señalar que si bien en algunas actividades está prevista una compensación mediante el establecimiento de un tipo de cotización adicional (bomberos, ertzaintza, policía local), hay colectivos (mineros, trabajadores del sector marítimo-pesquero, profesionales de la tauromaquia, personas trabajadoras con discapacidad…) para los cuales el percibo por adelantado de la pensión de jubilación no supone merma en su importe ni se les exige un mayor esfuerzo contributivo. Por otro lado, el tratamiento favorable en materia de cotización, en relación con el resto de empresas y trabajadores encuadrados en el mismo régimen de Seguridad Social, es palmario en los sistemas especiales de trabajadores agrarios por cuenta ajena y empleados de hogar del RGSS (y en algún otro, como el sistema especial del manipulado y empaquetado del tomate fresco con destino a la exportación), así como en los contratos para la formación y el aprendizaje. Para el Congreso de los Diputados, todas las medidas anteriores no pertenecen al ámbito contributivo de la Seguridad Social y, por tal razón, deberían ser objeto de financiación por la fiscalidad general.

Mención especial recibe en el informe la financiación de las políticas vinculadas a la protección de la familia y a la conciliación de la vida personal, familiar y laboral. Es cierto que una parte de las prestaciones familiares –la protección familiar en modalidad no contributiva–, ya está siendo financiada mediante aportaciones del Estado al presupuesto de la Seguridad Social, pero el grueso de la acción protectora relacionada con el nacimiento y cuidado del menor y las situaciones asimiladas al alta por cuidado de familiares sigue siendo sufragada con cargo a cotizaciones sociales. El Congreso de los Diputados considera que, dado el interés público en la configuración de esas prestaciones, “parece razonable exigir que al menos una parte de las mismas sea sufragada por el Estado”.

Las prestaciones o vertientes de la protección familiar en las que debería potenciarse la financiación con cargo a la tributación general serían:

• Las prestaciones relacionadas con el nacimiento y cuidado del menor, que en la actualidad poseen naturaleza contributiva (salvo el subsidio asistencial por maternidad), sin que por la Comisión se haya propuesto que el cambio en la financiación de esas prestaciones conlleve una alteración en el sistema de cálculo de las mismas, que, como se sabe, se obtiene sobre bases de cotización que guardan relación con los salarios percibidos y cotizados. No parece muy coherente mantener este sistema de cálculo si la financiación se deriva finalmente hacia la fiscalidad general17.

• El complemento por maternidad en las pensiones contributivas regulado en el art. 60 de la LGSS (redacción anterior al RDL 3/2021). Se trata, como es sabido, de un complemento creado por la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para 2016, por el que se reconoce a las mujeres, cuya pensión contributiva (de jubilación, incapacidad permanente o viudedad) se hubiera causado a partir del 1 de enero de 2016, un incremento sobre el importe inicial de la pensión de entre el 5% y el 15%, dependiendo del número de descendientes, naturales o adoptados. La limitación de este complemento a las mujeres por su contribución demográfica al sistema de Seguridad Social fue desautorizada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (sentencia de 12 diciembre 2019, asunto WA), considerándola una discriminación injustificada para los hombres que, encontrándose en una situación idéntica de aportación demográfica, no tenían derecho al complemento18. Con la modificación del art. 60 del texto refundido la LGSS por el art. 1 del RDL 3/2021, de 2 de febrero, por el que se adoptan medidas para la reducción de la brecha de género y otras materias en los ámbitos de la Seguridad Social y económico, el complemento de maternidad en las pensiones contributivas por aportación demográfica a la Seguridad Social se ha reconvertido en un complemento de pensiones contributivas para la reducción de la brecha de género, en el que el número de hijos e hijas es el criterio objetivo que se utiliza para articular la medida, por cuanto su nacimiento y cuidado es la principal causa de la brecha de género19. Este nuevo complemento, cuya cuantía se fijará en la correspondiente LPGE20 y al que también pueden acceder los hombres cumpliendo determinados requisitos, se configura como una pensión pública contributiva a todos los efectos, si bien su financiación se realizará mediante una transferencia del Estado al presupuesto de la Seguridad Social21. La réplica de este complemento en el régimen de Clases Pasivas se contiene en la disposición adicional decimoctava del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas, en su nueva redacción dada por el art. 2 del RDL 3/2021.

• Los incrementos de la base reguladora de la pensión que perciben las personas viudas con menores recursos o mayores de 65 años sin trabajo ni rentas, dada su naturaleza asistencial y no contributiva. La Comisión no ha hecho suya, en cambio, la propuesta de determinadas instancias políticas y sindicales para financiar con cargo a impuestos el grueso de las prestaciones por muerte y supervivencia (básicamente, las pensiones de viudedad y orfandad).

Se prevé que la asunción progresiva por el Estado de esta relación de gastos “impropios” de la Seguridad Social, por parte de la imposición general, ha de implicar la reforma del vigente art. 109 LGSS y debe ajustarse a un calendario que permita acabar con el déficit financiero de la Seguridad Social y con la política de préstamos del Estado –recurrentemente previstos en la Ley de Presupuestos Generales del Estado– en un plazo breve de tiempo “que no podrá exceder del año 2023”. El Congreso de los Diputados considera que de este modo “se obtendrá un diagnóstico preciso de la situación financiera del sistema y con ello se contribuirá de forma decisiva a rebajar la alarma que las actuales dificultades financieras han generado y, en el largo plazo, a reforzar su sostenibilidad”.

En este sentido, y en orden a que la ciudadanía tenga una imagen fidedigna de la situación de la Seguridad Social a partir del conocimiento preciso del decisivo papel que ha desempeñado en la construcción de la instituciones de nuestro Estado de bienestar, se solicita que se lleve a cabo un estudio que refleje en qué medida las cotizaciones sociales han asumido durante años el peso de la financiación de otras políticas del Estado22, ya que, si las cotizaciones se hubieran limitado a financiar prestaciones de estirpe estrictamente contributiva, se habrían soslayado dos problemas:

• Las tensiones generadas por la sobrecarga de las cotizaciones han alentado un falso conflicto intergeneracional que oculta que, durante años, los excedentes del sistema se utilizaron para financiar otras políticas sociales y el desarrollo del propio sistema del Estado del Bienestar.

• El desequilibrio presupuestario ha derivado en la concesión de préstamos del Estado a la Seguridad Social, cuando las reservas financieras del sistema habrían sido suficientes para cubrir las prestaciones contributivas. Ello ha generado una imagen distorsionada de desequilibrio del sistema, provocando alarmismo e incertidumbre a los pensionistas y al conjunto de la población.

Por último, la Comisión reitera, como ya hizo en la revisión del Pacto de Toledo de 2011, que la resolución de los problemas de contabilidad derivados de los préstamos, concedidos en su día por el Estado a la Seguridad Social para hacer frente a las insuficiencias financieras derivadas del ejercicio de sus competencias, podría resolverse –si conviene a las Administraciones afectadas y por el procedimiento que legalmente corresponda– permitiendo a las Administraciones titulares de la gestión de determinados servicios adquirir la plena titularidad dominical de los establecimientos donde se ubican los servicios de referencia (servicios sociales y de asistencia sanitaria); transferencia que habría de efectuarse, en su caso, sin ocasionar menoscabo alguno de los derechos económico-patrimoniales de la Seguridad Social.

Este mandato parlamentario se incorporó en la disposición adicional trigésima octava de la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social, a tenor de la cual el Gobierno, en el plazo de 6 meses, habría de adoptar las medidas normativas necesarias para cancelar, en un plazo de 10 años, en el balance patrimonial de la Seguridad Social los préstamos concedidos por el Estado para compensar las insuficiencias de financiación del INSALUD producidas en las sucesivas leyes de Presupuestos Generales del Estado previas a la separación de fuentes de financiación. Como resultado de esta separación, la Administración de la Seguridad Social entregaría en pago de dichos préstamos a la Administración General del Estado exclusivamente sus edificios y equipamientos afectos a fines de asistencia sanitaria y de servicios sociales, con excepción de aquellos que estuviese utilizando para la gestión de sus propias competencias en materia de atención a la cobertura de accidentes de trabajo y de enfermedades profesionales por las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, y atención sanitaria a marinos y pescadores por el Instituto Social de la Marina, a fin de que la culminación del proceso de separación de fuentes de financiación a efectos patrimoniales pudiese realizarse sin inconvenientes para la adecuada gestión de las cuentas públicas y permitiera la gestión patrimonial más adecuada por los, en ese momento, titulares de la gestión de la competencia, a través del traspaso inmediato de dichos inmuebles a los mismos. Lo anterior significa que la Seguridad Social, con cuyas cotizaciones se han financiado prestaciones y servicios que nunca deberían haberle correspondido por su carácter asistencial, tuvo que endeudarse con el Estado por más de 17.000 millones para pagar las insuficiencias presupuestarias de la sanidad universal y otras obligaciones generales, y lo de lo que se trataba en la Ley 27/2011 era de articular una fórmula de transferencia patrimonial a la AGE que permitiera saldar esa deuda financiera. Sin embargo, este mandato legal fue objeto de supresión, a través de la derogación de la disposición adicional citada por la disposición derogatoria segunda de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013. La revisión del Pacto de Toledo ha rehabilitado esa encomienda, pero por el momento no ha tenido traducción normativa ni se han realizado avances en la dirección apuntada. Asimismo, y de conformidad con lo dispuesto en el inciso final del art. 109.2 LGSS, en la LPGE se habrá de fijar, todos los años, el importe de las prestaciones que serán financiadas con una transferencia específica del Estado a la Seguridad Social.