Читать книгу Perspectivas jurídicas y económicas del "Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo" - Francisco Javier Hierro Hierro - Страница 35

El artículo 7 de la Ley 23/2013 define en la actualidad el nuevo Índice, modificando el art. 48 LGSS/1994, de modo que las pensiones de la Seguridad Social en su modalidad contributiva, incluido el importe de la pensión mínima, serán incrementadas al comienzo de cada año en función del Índice de Revalorización previsto en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado. Esto mismo contempla el nuevo art. 58 TRLGSS, estableciendo su apartado 2º la fórmula correspondiente.

Dicha fórmula tiene dos componentes, uno primero que establece una variación de la cuantía de la pensión en función de la evolución de los “ingresos-gastos” como si el sistema estuviera en equilibrio, y un segundo componente que trata de equilibrar el sistema aumentando la cuantía de las pensiones si los ingresos ponderados pasados y futuros superan a los gastos, y reduciendo su importe si los gastos ponderados superan a los ingresos. El propio precepto se encarga de precisar que “en ningún caso el resultado obtenido podrá dar lugar a un incremento anual de las pensiones inferior al 0,25 por ciento ni superior a la variación porcentual del Índice de Precios al Consumo en el periodo anual anterior a diciembre del año t, más 0,50 por ciento”.

Conforme al apartado 3º del art. 48 TRLGSS, para el cálculo de la expresión matemática se considerará el total de ingresos y gastos agregados del sistema por operaciones no financieras (Capítulos 1 a 7 en gastos y 1 a 7 en ingresos del Presupuesto de la Seguridad Social) sin tener en cuenta los correspondientes al Instituto Nacional de Gestión Sanitaria y al Instituto de Mayores y Servicios Sociales. A los efectos de su utilización en el cálculo del Índice de Revalorización, y respecto de las cuentas liquidadas, la Intervención General de la Seguridad Social deducirá de los capítulos anteriores aquellas partidas que no tengan carácter periódico. No obstante, no se incluirán como ingresos y gastos del sistema los siguientes conceptos: primero, de los ingresos, las cotizaciones sociales por cese de actividad de trabajadores autónomos y las transferencias del Estado para la financiación de las prestaciones no contributivas, excepto la financiación de los complementos a mínimos de pensión; segundo, de los gastos, las prestaciones por cese de actividad de trabajadores autónomos y las prestaciones no contributivas, salvo los complementos a mínimos de pensión.

Del conjunto de elementos determinantes de la fórmula del Índice de Revalorización, hay que poner de manifiesto, en línea con lo sostenido por el propio CES, que la mayor parte se basan en estimaciones y previsiones de múltiples variables en el largo plazo, que además de estar sujetas a un alto grado de incertidumbre, muestran un margen de error. Por tanto, en este mecanismo de equilibrio van a ser fundamentales las previsiones que se hagan por los organismos competentes, en concreto, en lo que se refiere a los ingresos y gastos de los años t+1 a t+6 se encargará el Ministerio de Economía y Competitividad que facilitará a la Administración de la Seguridad Social las previsiones de las variables macroeconómicas necesarias para la estimación de los mismos (apartado 4º del art. 58 TRLGSS).

La aplicación de dicho factor se hace depender de unas previsiones donde puede haber cierta controversia y discrecionalidad en su estimación, lo que remite al modo en que serán objeto de corrección a aquellas que sean erróneas. Cabe preguntarse, entonces, que consecuencias tendrán dichas previsiones erróneas, más allá de que puedan corregirse en el año siguiente. Sobre esto último, el apartado 6º del art. 58 TRLGSS prevé la actuación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, la cual emitirá opinión conforme a lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, respecto de los valores calculados para la determinación del índice de revalorización de las pensiones aplicable en cada ejercicio.

Respecto de la fórmula del factor de revalorización anual se ha podido decir que adolece de cierta circularidad en su formulación, dado que para el cálculo de la revalorización de la pensión media hay que estimar precisamente la evolución de esa misma pensión media en una serie de años (según el coeficiente “n” que se elija), precisamente en el cociente del ratio Ingresos/Gastos (pensiones*pensión media), de que ahí en las previsiones que hagan los organismos oficiales, que se utilizaran para el cálculo de la revalorización, tendrán que considerar alguna previsión (explícita o tácita) sobre la evolución de las pensiones medias en el año de la revalorización y siguientes12. Por tanto, los ingresos y gastos estarán condicionados por esa previsión apriorística que se haga de la pensión media13. El propio CES echaba en falta, en su dictamen al Anteproyecto, una mayor transparencia en la determinación de la fórmula, para lo cual consideraba necesario que se clarificaran cuáles iban a ser los determinantes concretos de la misma, a fin de no generar confusión y alarma entre los beneficiarios del sistema de la Seguridad Social.

Por lo demás, la fórmula se aplica a todas las pensiones del sistema indiferentemente de su cuantía, sin establecerse ninguna diferenciación entre las pensiones más altas y las mínimas. Conforme a lo expresado en el nuevo art. 58 TRLGSS, se propone una utilización lineal del índice de revalorización para el conjunto de pensiones contributivas del sistema. Ello puede tener consecuencias indeseadas en el marco de la equidad del sistema de pensiones, como ha señalado el CES en el ya mencionado Dictamen al Anteproyecto, ya que en torno al 50 por 100 de las pensiones contributivas se sitúan por debajo de los 650 euros mensuales, y el 27,7 por 100 de las pensiones tienen complementos por mínimo, al no alcanzar la cuantía mínima del sistema. Además, tal y como señala dicho organismo en las observaciones generales, las pensiones desempeñan una importante función como estabilizador automático de la economía en periodos de crisis, como se está haciendo patente en la actualidad. No en vano, de acuerdo con los datos que ofrece la Encuesta de Población Activa del INE, actualmente hay 4,6 millones de hogares en España en los que la fuente principal de ingresos procede de las pensiones. En este sentido, la población pensionista está teniendo un papel decisivo en la economía española y en el mantenimiento de la cohesión social, contribuyendo a paliar las dificultades económicas de las familias. Para evitar precisamente el riesgo de pobreza en el que pueden incurrir los mayores pensionistas, se ha sugerido con razón mantener la revalorización de las pensiones mínimas de acuerdo con el IPC ya que, de lo contrario, en una pensión cuyo tiempo medio de abono es de 15 a 20 años, la pérdida de poder adquisitivo real será significativo para todos los pensionistas, pero muy especialmente para las pensiones mínimas donde en la mayoría de los casos, para sus titulares son su única fuente de ingreso o el más importante y sin ella caerían bajo el umbral de la pobreza14.

Por lo demás, resulta obligado referirse al hecho de que el nuevo índice no ha afectado a lo dispuesto en el art. 62 TRLGSS en materia de revalorización. Inicialmente, se planteó la duda respecto a si, pese a que el ámbito de aplicación de la medida se restringe a la modalidad contributiva de las pensiones, incluida la mínima, les sería de aplicación indirecta a las no contributivas en virtud del artículo 62. En efecto, dado que la Ley 23/2013 no decía nada al respecto, la interpretación que se hacía era la de considerar que tanto el art. 52 como el 49 LGSS/1994 seguían vigentes15. En la actualidad, el apartado 7º del art. 58 TRLGSS establece que el importe de la revalorización anual de las pensiones del sistema “no podrá determinar para estás, una vez revalorizadas, un valor integro anual superior a la cuantía establecida en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado, sumado, en su caso, al importe anual íntegro ya revalorizado de las otras pensiones públicas percibidas por su titular”. En el caso de las pensiones no contributivas, no hay variaciones con la entrada en vigor de la reforma. De esta forma, el art. 62 TRLGSS establece que las pensiones no contributivas serán actualizadas en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado, “al menos, en el mismo porcentaje que dicha ley establezca como incremento general de la pensiones contributivas de la Seguridad Social”.

Por el contrario, la Ley 23/2013 sí mencionaba expresamente la incidencia que el nuevo índice de revalorización iba a tener en el marco del Régimen de Clases Pasivas. Por tal motivo, se procede a dar una nueva redacción al art. 27.1 RDLegislativo 670/1987, de 30 de abril, texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, donde se señala lo siguiente: “las pensiones de clases pasivas, incluido el importe de pensión mínima, y los haberes reguladores aplicables para la determinación de la cuantía de las mismas serán incrementados al comienzo de cada año, en función del índice de revalorización previsto para las pensiones en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado”.

Esta referencia a la Ley de Presupuestos nos permite comprobar seguidamente cómo se ha ido concretando el índice de revalorización en la norma presupuestaria. Y así, La Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013 reguló a través de su Título IV, bajo la rúbrica de las pensiones públicas, arts. 37 y siguientes, la revalorización de las pensiones del sistema, estableciendo una revalorización del 0,25 por 100. Tal porcentaje se aplicó no solo a las pensiones abonadas por el sistema público de Seguridad Social, sino además a las pensiones de clases pasivas. El art. 37 de la Ley estableció respecto a la revalorización de las pensiones: “las pensiones abonadas por el sistema de la Seguridad Social, así como de clases pasivas, experimentarán en 2014 con carácter general un incremento del 0,25%, en los términos que se indican en los artículos correspondientes de esta Ley”.

Por otro lado, el RD 1045/2013, de 27 de diciembre, se ocupó de desarrollar las previsiones legales anteriores en materia revalorización de las pensiones del sistema de la Seguridad Social, incluyendo el límite máximo y las cuantías mínimas, y de otras prestaciones sociales públicas para el ejercicio de 2014. El art. 3 de la norma, como importe general de la revalorización, fijó el 0,25 por 100, aplicable a las cuantías mínimas de las pensiones contributivas, a las pensiones no contributivas además de a las pensiones no concurrentes del SOVI. Además, el RD 1043/2013, de 27 de diciembre se encargó de hacer lo mismo en el ámbito de las pensiones de clases pasivas para el año 2014, contemplando la revalorización de este tipo de pensiones para el año 2014, con una revalorización general del 0,25 por 100. Este índice operó también con respecto a la asignación económica de protección familiar por hijo o menor acogido a cargo mayor de 18 años, afectado de un grado de discapacidad igual o superior al 65 por 100.

En la misma línea, la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016 reguló la revalorización de pensiones del sistema, estableciendo una revalorización del 0,25 por 100. Tal porcentaje se aplicó no sólo a las pensiones abonadas por el sistema público de Seguridad Social, sino además a las pensiones de clases pasivas. Por otro lado, el RD 746/2016, de 30 de diciembre se ocupó de desarrollar las previsiones legales anteriores en materia de revalorización. Hasta el año 2018 se siguió aplicando el mismo porcentaje de revalorización general.

La aprobación del nuevo índice de revalorización, que suponía una desvinculación definitiva de las pensiones respecto del IPC, mereció un profundo rechazo ya que el mismo suponía, en línea con lo sostenido por el CES, una pérdida de poder adquisitivo de las pensiones. Tal y como estaba configurado este mecanismo parecía pensado no tanto para garantizar que los jubilados pudieran atender de forma adecuada los aumentos del coste de la vida sino más bien como una técnica para cumplir con los requerimientos de corte presupuestario del sistema de pensiones. El propio Gobierno, en la Memoria de Impacto Normativo que acompañaba al Anteproyecto de Ley, hacía sus cálculos respecto a cómo la aplicación del Factor de Sostenibilidad junto con la indexación de las pensiones considerando los límites propuestos iba a producir en los próximos años una reducción de los desequilibrios del sistema de Seguridad Social. La reducción anual estimada podía alcanzar, según cálculos del Gobierno, los –809,60 millones de euros en 2014, estabilizándose en torno a los 5.000 millones de euros anuales en el periodo 2019-2022.

Siendo este aspecto importante, no cabe ninguna duda de que el derecho de revalorización de las pensiones iba a sufrir una merma considerable al funcionalizarlo y someterlo a la disponibilidad presupuestaria. Ello nos lleva a pensar que está presente también una estrategia de contención del gasto público vía reducción de la cuantía de las pensiones en términos reales. Hay que tener en cuenta que, en línea con lo señalado por el CES en su dictamen al Anteproyecto, la introducción de este índice podría significar que, aunque las circunstancias económicas evolucionen favorablemente y se vayan obteniendo superávit en los próximos años, difícilmente las revalorizaciones de pensiones superarían el tope mínimo, es decir, el 0,25 por 100, ya que, posiblemente, se neutralicen éstos con los déficit obtenidos anteriormente. Esto daría lugar a una disminución significativa de la pensión en términos reales, por lo que, a juicio del CES, sería conveniente establecer algún elemento adicional de corrección que permita modular el índice y, en caso de obtención de superávit, proporcione una actualización que preserve el poder adquisitivo.

Ante esta situación, en 2018, se opta por adoptar una nueva norma, el RDLey 28/2018, de 28 diciembre, para la revalorización de las pensiones públicas y otras medidas urgentes en materia social, laboral y de empleo. En dicha norma se establecía que se dejaba de aplicar lo dispuesto en los artículos 58 TRLGSS y 27 del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado. Ello suponía que para el año 2019 la revalorización de las pensiones se iba a llevar a cabo de acuerdo con lo establecido en el artículo 1 del RD-Ley, de modo que se dejaba de aplicar el Índice de Revalorización Anual. En dicho precepto se disponía una revalorización indexada a la previsión de IPC (1,60 por 100). De igual modo, para 2020 se dejó de aplicar el Índice de Revalorización Anual y para el 2021, la Disposición Adicional 48 de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado ha previsto, igualmente, la suspensión de dicho índice: en concreto “la revalorización de las pensiones se realizará de acuerdo con lo establecido en el título IV y disposiciones concordantes de esta ley, no siendo de aplicación lo dispuesto en el artículo 58 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social y en el artículo 27 del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado”.

Estas últimas decisiones, consistentes en suspender el Índice de Revalorización Anual previsto en la Ley 23/2013, y volver al sistema de revalorización anterior atienden de forma coherente lo establecido en la recomendación 2 del Informe del Pacto de Toledo de 2020.

En cuanto la “mejora” de las pensiones conviene recordar que no es una opción discrecional del legislador, sino un mandato imperativo que se infiere del mismo bloque normativo regulador del sistema público de pensiones (artículos 41 y 50, en conexión necesaria con los artículos 10.2 y 93 a 96 de nuestra Norma Fundamental en el marco del sistema internacional multinivel de garantía de los derechos de Seguridad Social). La contundencia de los mandatos constitucionales es expresiva de ello, cuando el artículo 41 CE establece que “Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad […]”, por lado, y por otro, cuanto el artículo 50 CE –que forma parte del mismo bloque o grupo normativo regulador– dispone que “Los poderes públicos garantizarán, mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad”.

Conviene tener en cuenta que el mandato constitucional e internacional de “mejorar” las pensiones no se agota con el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones, puesto que la obligación de mejora de las pensiones se obtiene por un doble cauce: 1º. A través de la “revalorización” encaminada a mantener el poder adquisitivo; y 2º A través la mejora del “ideal de cobertura” en las pensiones en términos de mayor intensidad protectora y perfeccionamiento de su ámbito objetivo y subjetivo. Ello se vincula al principio de progresividad de los derechos de Seguridad Social para proteger a las personas conforme a la evolución cambiante del sistema de necesidades sociales Resulta especialmente expresivo el artículo 12 (“Derecho a la Seguridad Social”) de la Carta Social Europea Revistada (Estrasburgo, 3.V. 1996) al establecer que “Para garantizar el ejercicio efectivo del derecho a la Seguridad Social, las Partes se comprometen: 1.º a establecer o mantener un régimen de seguridad social; 2.º a mantener el régimen de seguridad social en un nivel satisfactorio, equivalente, por lo menos, al exigido para la ratificación del Código Europeo de Seguridad Social; 3.º a esforzarse por elevar progresivamente el nivel del régimen de seguridad social […]”16. La Recomendación 2 del Pacto de Toledo de 2020 subyace esa doble dimensión de la obligación de “mejora de las pensiones”.

En el ámbito de los “silencios” de la Recomendación 2 se echa en falta una previsión de medidas acerca de cómo valorizar las pensiones que estén en el umbral de la pobreza17.