Читать книгу Perspectivas jurídicas y económicas del "Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo" - Francisco Javier Hierro Hierro - Страница 19

Desde 1995 la Comisión ha venido defendiendo la necesidad de clarificar la naturaleza de las fuentes de financiación de la Seguridad Social y, a partir de ella, hacer efectivo el principio de separación de éstas. En virtud de dicho principio, las cotizaciones sociales deben ser destinadas exclusivamente a financiar prestaciones contributivas –sin perjuicio de aportaciones que el Estado pudiera realizar en su condición de garante del sistema–, mientras que la financiación de las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social y la de aquellas otras prestaciones universales, vinculadas a otros pilares del sistema de protección social en su conjunto, ha de efectuarse exclusivamente a través de aportaciones del Estado al presupuesto de la Seguridad Social.

En 2011 la Comisión constató los avances que se habían producido en esta materia, concluyendo que la culminación de este proceso únicamente estaba pendiente de la asunción plena de la financiación de los complementos de mínimos por parte de los Presupuestos Generales del Estado. En tal sentido, instaba a completar esta tarea urgentemente y de forma prioritaria, mandato al que se dio cumplimiento en 2013, un año antes del plazo legal inicialmente previsto.

No obstante, la Comisión también constata que las cotizaciones sociales continúan sufragando gastos de naturaleza no contributiva que, en sentido estricto, deberían ser asumidos por el Estado a través de aportaciones a los presupuestos de la Seguridad Social. No es un asunto menor; el hecho de que las cuotas de empresas y trabajadores sean utilizadas para financiar políticas estatales con entidad propia, más allá de la Seguridad Social, explicaría en buena medida el déficit actualmente existente. Por eso, esta nueva fase del proceso de separación de las fuentes de financiación de la Seguridad Social ha de constituir un paso decisivo para recuperar el equilibrio financiero en el corto plazo y una contribución relevante a efectos de garantizar la sostenibilidad del modelo en el largo plazo.

En esta línea, la Comisión sostiene que las siguientes prestaciones, políticas o partidas –hoy financiadas con cargo a las cotizaciones de la Seguridad Social–deben contar con una financiación tributaria.

Cabe comenzar por las reducciones en la cotización, las cuales pueden constituir un valioso instrumento para incentivar el acceso o el mantenimiento en el empleo de determinados colectivos, pero cuya financiación no debe hacerse con cargo a recursos propios de la Seguridad Social. Por su parte, la otra cara de las políticas de empleo también debe ser objeto de ajuste, de forma que el Estado sufrague las prestaciones “asistenciales” (no contributivas) dentro del sistema de protección por desempleo.

Igualmente pueden considerarse cargas financieramente impropias del sistema contributivo las ayudas a sectores productivos concretos a través de la anticipación de la edad de jubilación en determinadas actividades, el tratamiento favorable de la cotización en algunos regímenes o sistemas especiales o en actividades desarrolladas por jóvenes en formación. Todas ellas son medidas que, en puridad, no pertenecen al ámbito contributivo de la Seguridad Social y que, por tal razón, deberían ser objeto de financiación por la fiscalidad general.

Mención especial merece la financiación de las políticas vinculadas a la protección de la familia y a la conciliación de la vida personal, familiar y laboral. Una parte de las prestaciones familiares ya son hoy financiadas mediante aportaciones del Estado al presupuesto de la Seguridad Social. Sin embargo, toda la acción protectora relacionada con el nacimiento y cuidado del menor y las situaciones asimiladas al alta por cuidado de familiares sigue siendo sufragada con cargo a cotizaciones sociales. Dado el interés público en la configuración de esas prestaciones, parece razonable exigir que al menos una parte de las mismas sea sufragada por el Estado, singularmente las prestaciones relacionadas con el nacimiento y cuidado del menor, así como el complemento de pensión regulado en el artículo 60 de la Ley General de la Seguridad Social. La misma solución debería aplicarse a los incrementos en la base reguladora de la pensión que perciben las personas viudas con menos recursos o mayores de 65 años sin trabajo ni rentas, dada su naturaleza asistencial no contributiva.

La asunción progresiva por el Estado de esta relación de gastos –que impropiamente financian las cotizaciones sociales– ha de implicar la modificación del artículo 109 de la Ley General de la Seguridad Social y debe ajustarse a un calendario que permita acabar con el déficit financiero de la Seguridad Social y con la política de préstamos del sistema en un plazo breve de tiempo que no podrá exceder del año 2023. De este modo, se obtendrá un diagnóstico preciso de la situación financiera del sistema y con ello se contribuirá de forma decisiva a rebajar la alarma que las actuales dificultades financieras han generado y, en el largo plazo, a reforzar su sostenibilidad.

La Comisión considera fundamental que la ciudadanía tenga una imagen fidedigna de la situación de la Seguridad Social a partir del conocimiento preciso del decisivo papel que ha desempeñado en la construcción de las instituciones de nuestro Estado de bienestar. Para ello ha de elaborarse un estudio que refleje en qué medida las cotizaciones sociales asumieron durante años el peso de la financiación de otras políticas del Estado. A los efectos de cuantificar esa formidable aportación hemos de remitirnos a los datos que ofrece el Tribunal de Cuentas en su Informe de fiscalización sobre la evolución económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema de la Seguridad Social a 31 de diciembre de 2018.

Si las cotizaciones se hubieran limitado a financiar prestaciones de naturaleza estrictamente contributiva, se habrían evitado dos problemas:

En primer lugar, las tensiones generadas por la sobrecarga de las cotizaciones han alentado un falso conflicto intergeneracional que oculta que, durante años, los excedentes del sistema se utilizaron para financiar otras políticas sociales y el desarrollo del propio sistema del Estado del Bienestar.

En segundo lugar, el desequilibrio presupuestario ha derivado en la concesión de préstamos del Estado a la Seguridad Social, cuando las reservas financieras del sistema habrían sido suficientes para cubrir las prestaciones contributivas. Ello ha generado una imagen distorsionada de desequilibrio del sistema, generando alarmismo e incertidumbre a los pensionistas y al conjunto de la población.

Por último, la Comisión reitera, como hizo en 2011, que: “La resolución de los problemas de contabilidad derivados de los préstamos, concedidos en su día por el Estado a la Seguridad Social para hacer frente a las insuficiencias financieras derivadas del ejercicio de sus competencias, podría resolverse, –si conviene a las Administraciones afectadas y por el procedimiento que legalmente corresponda– permitiendo a las Administraciones titulares de la gestión adquirir la plena titularidad dominical de los establecimientos donde se ubican los servicios de referencia”. Dicha transferencia habría de efectuarse, en su caso, sin ocasionar menoscabo alguno en los derechos económico-patrimoniales de la Seguridad Social.