Читать книгу La sostenibilidad y el nuevo marco institucional y regulatorio de las finanzas sostenibles - José María López Jiménez - Страница 29

De todos los canales en los que puede plasmarse la intervención pública relacionada con el medioambiente, qué duda cabe de que los de la regulación y la supervisión prudenciales son, en primera instancia, los de un mayor impacto potencial en la gestión de las entidades financieras.

Bolton et al. (2020) llevan a cabo un análisis extenso de los principales desafíos que el cambio climático plantea a los bancos centrales, reguladores y supervisores financieros.

La regulación prudencial dispone de dos palancas básicas para modular la actuación de las entidades financieras, las relativas a los requerimientos de capital, y a la calificación del estado de los activos, con la concomitante exigencia, en su caso, de provisiones.

Hoy día se asume que, puesto que el cambio climático presenta un riesgo significativo para la estabilidad financiera, la supervisión de la incidencia de la actuación de las entidades financieras relacionada con el cambio climático es un elemento central para que los supervisores preserven la estabilidad financiera. A este respecto, los supervisores deber estar vigilantes a fin de evitar un “momento Lehman climático” (Steele, 2020, pág. 5)87.

Como señalan Bolton at al. (2020, págs. 1, 3 y 6), el cambio climático puede llevar a eventos de “cisne verde” (o “cisne negro climático”) y ser la causa de la próxima crisis financiera sistémica: “un cisne verde… es un nuevo tipo de riesgo sistémico que implica unas dinámicas ambiental, social, económica y geopolítica interactivas, no lineales, fundamentalmente impredecibles, que son transformadas irreversiblemente por la creciente concentración de gases de efecto invernadero en la atmósfera. Los riesgos relacionados con el clima no son simplemente cisnes negros… el cambio climático representa un riesgo potencial y potencialmente irreversible de asombrosa complejidad”.

De manera más general, el cambio climático constituye un riesgo sistémico para la macroeconomía (Georgieva, 2019). Según Rifkin (2019, pág. 8), “la burbuja del carbono es la mayor burbuja de toda la historia”.

De otro lado, la política monetaria, singularmente mediante el uso de “medidas no convencionales”, puede ejercer una notoria influencia por lo que respecta a la asignación del crédito88. La apertura de líneas especiales de financiación a las entidades de crédito afectadas al otorgamiento de “préstamos verdes”, o las compras, directa o indirectamente, de activos financieros calificados como tales, son las principales opciones.

Son al menos tres las áreas que deben ser abordadas por los bancos centrales (Davies, 2020, pág. 2):

– El control de los riesgos para la estabilidad financiera en banca y seguros que pueden verse desencadenados por desastres naturales y el precio del carbono en relación con las energías renovables.

– El impacto del cambio climático sobre el crecimiento económico y la inflación, y, así, sobre las decisiones de política monetaria ordinaria.

– Su posible papel directo para mitigar el cambio climático a través de la gestión adecuada de sus balances.

Según Davies (2020, pág. 2), se ha logrado un avance sustancial en el primer apartado, pero mucho menos en los otros dos. Para este analista (2020, pág. 4), “aunque los bancos centrales no estarán nunca en el centro de la política climática, las consecuencias económicas del cambio climático tendrán pronto un impacto significativo en sus decisiones de política monetaria”.

A este respecto, Carstens (2020, pág. vii), director general del BIS, reconoce que “Naturalmente, la solución de primer óptimo para abordar el cambio climático y reducir las emisiones de gases de efecto invernadero es la imposición pigouviana sobre el carbono”, pero “el mandato de estabilidad financiera de los bancos centrales puede contribuir a esto y debe guiar su apropiada implicación”.

Según Sandbu (2020b), la gran cuestión no es si o cuándo los bancos centrales han de incorporar la consideración del cambio climático en sus operaciones, sino cómo debe llevarse a cabo. A este respecto, no faltan posiciones de escepticismo, como la de Frankel (2020), para quien los bancos centrales carecen de los instrumentos necesarios para generar efectos sobre las emisiones de gases de efecto invernadero. Por su parte, The Economist (2019g) advierte en el sentido de que “demasiado verdor presenta los riesgos de politización [de los bancos centrales] y de comprometer sus misiones básicas”.

La actuación de los bancos centrales en la lucha contra el cambio climático se concentra de manera destacada en el “green quantitative easing” (“QE verde”), consistente principalmente en la adquisición de bonos verdes, si bien la propia definición de esta política ha generado considerables discrepancias, además de la discusión sobre la legitimación para emprender tales actuaciones (Jourdan, 2019; Jones, 2020; The Economist, 2019e).

Una síntesis de los instrumentos de política económica para la mitigación del cambio climático de carácter financiero y monetario se ofrece en el cuadro 5.

Cuadro 5. Instrumentos de política económica para la mitigación del cambio climático

Área de política económica	Política	Instrumentos
Financiera	Corregir la situación de infraprecios y la falta de transparencia de los riesgos climáticos	Datos financieros relacionados con el clima y las informaciones sobre riesgos, taxonomía de activos verdes, pruebas de estrés relacionadas con el clima, e instrumentos macroprudenciales
Reducir el sesgo a corto plazo y mejorar los esquemas de gobernanza de las instituciones financieras	Reformas prudenciales, reformas del gobierno corporativo
Apoyar el desarrollo de instrumentos financieros verdes	Taxonomía estandarizada de activos verdes, índices de bajo carbono, plataformas y emisión de activos por las autoridades
Promover activamente las finanzas climáticas utilizando instrumentos regulatorios financieros	Factores de apoyo de lo verde/ penalización de lo marrón en los requerimientos de capital, requerimiento de una cantidad mínima de activos verdes en los balances
Monetaria	Integrar la analítica del riesgo climático en los marcos de garantías, la gestión de carteras de los bancos centrales, y en la QE	Desarrollo de evaluaciones de los riesgos propios, asegurando que los riesgos climáticos estén reflejados adecuadamente en las carteras de activos de los bancos centrales
QE y marcos de garantías verdes	Mejor acceso a los esquemas de financiación para que los bancos inviertan en proyectos de bajo carbono, compras por los bancos centrales de bonos de bajo carbono
Políticas de asignación del crédito	Operaciones de asignación de crédito por los bancos centrales, adaptando los marcos de la política monetaria

Fuente: Oman (2019, pág. 6)

Los instrumentos monetarios incluyen un mejor acceso a los esquemas de financiación de los bancos centrales para los bancos que inviertan en proyectos de bajo contenido en carbono, compras por los bancos centrales de bonos de bajo carbono emitidos por bancos de desarrollo, y marcos de política monetaria adaptativa. Los instrumentos de política financiera giran en torno a los factores de “apoyo verde” y de “penalización marrón” en los requerimientos de capital de los bancos.

El “factor de apoyo verde” reduciría los requisitos de capital para los bancos con menor exposición a los riesgos relacionados con el clima, en tanto que el “factor penalizador marrón” aumentaría los requisitos de capital para los bancos con mayor exposición a sectores concretos, aunque parece que los debates están evolucionando hacia la consolidación de este último factor (PwC, 2020c, pág. 9). Para Oliver Wyman (2020, pág. 20), no está claro que la normativa sobre requerimientos de capital se deba usar para promover un sistema financiero verde, dado que la regulación prudencial desempeña un rol crítico para salvaguardar la solvencia y la estabilidad del sistema financiero, luego cualquier cambio de estas reglas de adecuación del capital debería ser cuidadosamente evaluado.

La revisión operada en 2019 por el Reglamento (UE) 2019/876, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de mayo, sobre el Reglamento (UE) 575/2013, faculta a la Autoridad Bancaria Europea, previa consulta a la Junta Europea de Riesgo Sistémico, sobre la base de los datos disponibles y las conclusiones del Grupo de Expertos de Alto Nivel sobre Finanzas Sostenibles de la Comisión, para informar acerca de “si está justificado un tratamiento prudencial específico de las exposiciones relacionadas con activos o actividades ligados en gran medida a objetivos medioambientales o sociales” (nuevo artículo 501 quater del Reglamento sobre Requerimientos de Capital de 2013). El informe con las conclusiones alcanzadas se presentará al Parlamento Europeo, al Consejo y a la Comisión en junio de 2025 a más tardar (vid., igualmente, Delgado, 2020b, pág. 4). Sobre la base de ese informe, la Comisión presentará, si procede, una propuesta legislativa al Parlamento Europeo y al Consejo.

Como se ha señalado anteriormente, la Unión Europea trata de convertirse en el líder mundial en la lucha contra el cambio climático, con el propósito de, en 2050, alcanzar la neutralidad climática. Para ello, las instituciones comunitarias están dando pasos decididos, de los que merece ser subrayado el “Pacto Verde Europeo” adoptado en 2019.

Estos grandes principios y llamadas a la actuación deben llevarse al terreno operativo para su efectividad, ámbito en el que, igualmente, las autoridades regulatorias y supervisoras de la Unión Europea también están dando pasos decididos, con la cobertura del marco político de decisión, con el propósito de que, a continuación, sean las entidades bancarias las que den respuesta a estas expectativas89.

A pesar de la profundidad y la complejidad de la agenda regulatoria y supervisora, los riesgos climático y ambiental han encontrado acogida en la rutina diaria de los organismos regulatorios y supervisores europeos.

Así, la Autoridad Bancaria Europea aprobó su “Plan de Acción sobre Finanzas Sostenibles” a finales de 2019 (Autoridad Bancaria Europea, 2019a), al que ha seguido, en octubre de 2020, un profundo documento de discusión sobre la gestión y la supervisión de los riesgos ASG por las entidades financieras, mencionado en diversas ocasiones en este trabajo, y el Banco Central Europeo sometió a consulta sus expectativas sobre riesgos relacionados con el clima y medioambientales en mayo de 2020, que resultaron finalmente aprobadas en noviembre de 2020 (Banco Central Europeo, 2020a), tras la inclusión de estos riesgos en su radar de seguimiento en 2019.

El objetivo del Plan de Acción de la Autoridad Bancaria Europea es identificar los deberes y las actividades de este regulador relacionados con los factores ambientales, sociales y de gobernanza, y con los riesgos de esta naturaleza. Del mismo modo, se destacan las tres áreas a las que las entidades deben prestar mayor atención (estrategia y gestión del riesgo, divulgación de información y análisis de escenarios), antes de la efectividad de la entrada en vigor del nuevo marco regulatorio, recientemente revisado o en fase de revisión (Autoridad Bancaria Europea, 2019a, págs. 3 y 6).

Todas estas tareas ocuparán a la Autoridad Bancaria Europea, al menos, entre 2019 y 2025 (Autoridad Bancaria Europea, 2019a, pág. 14).

Por su parte, el Banco Central Europeo señala en la Guía sobre riesgos climáticos y ambientales que esta “no es vinculante para las entidades, sino una base para el diálogo supervisor” (Banco Central Europeo, 2020a, pág. 4), aunque pocas entidades tomarán la expectativa supervisora como una mera recomendación, en una clara manifestación de cómo el “soft law” puede convertirse en una herramienta tan eficaz como la propia ley para modular la conducta de las entidades supervisadas.

La expectativa supervisora toma cuerpo en 13 principios, agrupados en cuatro dimensiones (modelos y la estrategia de negocio; gobernanza y apetito de riesgo; gestión de riesgos; divulgación de información).

En lo esencial, las entidades tendrán que conocer el impacto de los riesgos climáticos y de los medioambientales en el entorno empresarial en el que operan y en su estrategia de negocio, en el corto, el medio y el largo plazo; gestionarlos con la plena implicación del consejo de administración e incluirlos en los marcos de propensión al riesgo; establecer indicadores que reflejen la exposición a estos riesgos y que faciliten la toma de decisiones; incluir el riesgo ambiental y el climático en los procesos de adecuación del capital y de la liquidez; considerar el factor ambiental en la concesión de crédito y respecto de la cartera de inversión propia; ponderar el eventual impacto de las catástrofes ambientales en la continuidad de la actividad; evaluar cómo la actividad empresarial en este ámbito puede afectar a la reputación o suscitar reclamaciones legales; y divulgar información sobre la gestión de estos riesgos.