Читать книгу Manual de Derecho Administrativo - Luis Martín Rebollo - Страница 121

1. Este es el instrumento que ha presidido la vida colectiva durante los últimos 40 años. Hay ya varias generaciones que han nacido estando vigente la Constitución y no han sabido de otro sistema político que el sistema constitucional. De ahí la importancia de darlo a conocer. Por eso me gusta recordar a Luis Cernuda (como hago en el frontispicio de todos los Capítulos de esta obra) cuando dijo que hay mucho por hacer en la enseñanza y que para evitar distorsiones y falsas o interesadas explicaciones es necesario explicar, enseñar, ilustrar. Como decían sus versos escritos mucho antes de que se pudiera hablar de Constitución: “recuérdalo tú y recuérdalo a otros”.

Pues bien, ¿qué ha significado la Constitución en estos 40 años? Ha permitido organizar el Poder y limitarlo imponiéndole ciertos contenidos. Ha dado de nuevo respuesta a las preguntas básicas del poder y de cómo se ejerce. Ha organizado las instituciones, que actúan siempre con limitaciones, es decir, como dice el art. 103 CE, con sometimiento “pleno”, total, a la Ley y el Derecho. Y con la posibilidad siempre presente para los ciudadanos de acudir a los tribunales para imponer sus derechos.

En estos 40 años hay que enumerar no pocos logros. Ciertamente no todos se deben directamente a la Constitución. Muchos derivan de la legislación de desarrollo y también de la propia práctica política. Pero la Constitución los facilitó, apuntó, encauzó o propició. Enumeremos algunos de esos logros desde el punto de vista normativo.

En primer lugar, la Constitución fue el punto de partida para la construcción del Estado de Derecho que, como es sabido, supone y significa, en esencia, el imperio de la ley, la separación de poderes y la garantía de los derechos. La propia Constitución contiene directamente pautas esenciales para la puesta en funcionamiento de esos postulados y para orientar a las leyes que debían completarla y lo hicieron muy pronto.

La Constitución propició la entrada de España en la Unión Europea a partir de las negociaciones que desde el primer momento se entablaron y que culminaron en 1986. Un hecho muy importante que supuso una transformación de primer orden, poder participar en el diseño europeo e integrarnos en él. Pero también beneficiarnos de la libertad de la circulación de personas, capitales y mercancías y del derecho de establecimiento. Beneficiarnos asimismo de los numerosos programas europeos, entre los que destaca para los jóvenes el programa Erasmus que ha sido providencial para muchos de ellos. Y, sobre todo, nos hizo durante muchos años recipiendarios netos de los Fondos europeos, de los que hemos recibido una cifra mareante que, en términos globales, se sitúa en decenas de miles de millones de euros con los que se han hecho autovías, redes de trenes de alta velocidad, inversiones relacionadas con el saneamiento ambiental y otras muchas infraestructuras, entre ellas, no pocas de carácter educativo.

La Constitución posibilitó la pertenencia, desde 1979, al Consejo de Europa y, dentro de él, al Convenio Europeo de Derechos Humanos, de 1950, y al Tribunal que dicho convenio prevé al que, desde entonces, pueden acudir los españoles que consideren violados o desconocidos por los poderes públicos los derechos reconocidos en el Convenio y no hayan conseguido sus pretensiones ante los tribunales internos. Y eso es lo que han hecho más de 9.000 personas en otros tantos recursos, aunque hay que recordar que solamente hemos recibido hasta ahora poco más de un centenar de condenas, lo que resiste muy bien la comparación con otros países de nuestro entorno con larga tradición democrática como Italia, Francia o Alemania, todos ellos con cifras muy superiores a las españolas, lo que desmonta, con datos, ese tópico extendido de que lo malo que sucede aquí no sucede en parte alguna.

La Constitución propició la aprobación de importantes Leyes protectoras de derechos fundamentales, la firma de numerosos convenios internacionales y la plasmación formal de garantías procesales de todo tipo. Generó trece procesos electorales democráticos; un Código penal garantizador; un sistema tributario progresivo; un sistema de sanidad pública universal; una valoración del medio ambiente con proyecciones transversales de todo tipo; un modelo territorial nuevo que tiene muchas luces, aunque ciertamente también algunas sombras...

Y es que junto a los logros también hubo fracasos. Algunas instituciones no han funcionado todo lo bien que debieran. Ha habido renuncias y mala utilización de algunos instrumentos. Se han detectado insuficiencias en los mecanismos garantizadores que han desvelado la lacra de la corrupción y algunos otros fracasos sonados. El sistema territorial ha tenido, como digo, luces, pero también sombras, sobre todo cuando se han querido forzar sus previsiones más allá de los moldes para los que estaba previsto.

Con todo, igual que muchos logros no son atribuibles directamente a la Constitución, no todas esas carencias y fracasos se pueden endosar sin más al texto de la Constitución. Algunas insuficiencias puede que tengan que ver con el diseño de algunas instituciones. Pero lo que ha habido, sobre todo, ha sido una mala utilización de esos instrumentos, como ha destacado no hace mucho el profesor Lorenzo Martin-Retortillo. La corrupción, por ejemplo, nada tiene que ver con la Constitución. Además de factores personales y sociales la corrupción ha tenido que ver más con la normativa de contratos públicos, con la excesiva dependencia financiera de los entes locales de las cesiones urbanísticas, con la demanda social de eficacia a cualquier precio, con la concepción de la Administración como empresa que convierte a los ciudadanos en clientes... Y nada de eso es atribuible a la Constitución.

En todo caso, como ya dije antes, la Constitución no es ninguna panacea. Es simplemente un instrumento.

2. Una Constitución es, desde luego, un instrumento; un instrumento imprescindible, una norma jurídica esencial. Pero, como ya adelanté antes, la Constitución no es sólo una norma. Es también algo más: un valor cultural, que remite a la práctica política e institucional, a la labor cotidiana de los Poderes públicos y a los demás instrumentos de integración social como la justicia, la educación o los medios de comunicación. Una vez consolidada la idea normativa de la Constitución es en esos otros aspectos donde, quizá, más hay que insistir porque es ahí donde también más destacan las carencias.

Por eso, la primera tarea de los Poderes públicos debería ser, quizá, tomar conciencia de la necesidad de dar a conocer mejor la Constitución porque no hay excesivamente buenas experiencias en este aspecto central de su socialización. Como ya dije más atrás hubo una Ley de 1979 que regulaba la enseñanza del Ordenamiento constitucional en el Bachillerato y en la Formación profesional y disponía que el contenido de estas enseñanzas debería proporcionar a los alumnos “una información suficiente” de la organización del poder y de las libertades que garantiza la Constitución. Con independencia de que la Ley fue “degradada” a nivel reglamentario poco después –lo que, más que una incidencia en el plano práctico, significaba implícitamente todo un símbolo trivializador–, con independencia de que al principio se encomendaron esas enseñanzas a personas que en muchos casos ni sabían, ni querían, la pregunta se impone de inmediato. El sistema educativo, ¿proporciona esos conocimientos “suficientes” en términos reales? Mucho me temo que no. Y no sólo a causa de la ubicación del tema en los programas de estudio. También por otras razones.

Pero, si la Constitución debe ser conocida y enseñada, después lo que importa es que los valores culturales que ella plasma sean efectivamente practicados. Es decir, insistir en el valor simbólico, ejemplificador y referencial de la Constitución. En su incidencia social. A este propósito y en ese sentido se refirió Alejandro Nieto en un importante trabajo titulado “Peculiaridades jurídicas de la norma”. La Constitución –viene a decir allí– es un valor cultural que plasma un estadio compartido en el momento fundacional, pero que se rellena y se hace viva a partir de su ejercicio concreto, de su práctica cotidiana. La Constitución es, pues, como dice Nieto, una norma de reenvíos: remite a la ley, a los tribunales, a la propia realidad. Remite también, como ya se ha dicho, a la práctica política y al juego social. La norma se retroalimenta de la vida social y ésta, por su parte, halla justificación en la norma y le sirve de palanca para avanzar en un proceso abierto en el que el Estado tiene un gran papel que jugar para que ese proceso no quede todo él al albur de la sola dinámica social. De ahí también el papel fundamental de dos operadores sociales de la máxima importancia: la práctica política que la televisión socializa y la práctica educativa que juega a largo plazo.

Si consideramos ambos factores, la realidad actual no puede juzgarse con tintes positivos. La realidad que traslucen los medios de comunicación de la práctica política no es, con frecuencia, edificante. Y los resultados del sistema educativo que transmiten las encuestas y la propia experiencia cotidiana tampoco son del todo alentadores. Hay en esos dos campos un enorme trabajo por hacer y, a veces, la extraña sensación de haber perdido un tiempo que, de todas maneras, hay que recuperar.