Читать книгу Manual de Derecho Administrativo - Luis Martín Rebollo - Страница 122

La Constitución tiene ya algo más de 40 años y ese lapso de tiempo, que abarca varias generaciones, ha planteado y plantea la cuestión de su reforma. Y es que la Constitución no es un texto sagrado. Pertenece al mundo de los hombres y, en consecuencia, se puede modificar cuando resulte útil. Porque como señaló hace ya muchos años el gran administrativista francés Gaston Jèze, ninguna generación tiene el derecho de vincular permanentemente a las siguientes en torno a unas concretas instituciones políticas.

Pues bien, transcurridos 40 años de vigencia del texto de 1978 se impone la pregunta: ¿es posible, conveniente o necesario modificar la Constitución? Estos tres adjetivos incluyen una gradación. Sin duda, es formalmente posible. De hecho, se modificó en 1992 el art. 13, con motivo de la firma del Tratado de la Unión Europea (para permitir que los extranjeros pudieran ser sujetos pasivos, esto es, elegibles en las elecciones locales) y se volvió a modificar de forma urgente e incluso precipitada en 2011 (para reformar el art. 135 y plasmar al máximo rango normativo el principio de estabilidad presupuestaria, con importantes consecuencias a la hora de priorizar el orden de los pagos de la deuda pública). Cabe añadir que, siendo posible, seguramente también sería conveniente una reforma más amplia. Y hay que terminar diciendo que, sin embargo, quizá no es absolutamente necesario.

Pero la cuestión está planteada. Me referiré brevemente a ello no sin antes recordar que las reformas constitucionales son un hecho normal en nuestro entorno cultural donde todas las Constituciones se han reformado y en algunos casos en numerosas ocasiones. La reforma no puede, pues, considerarse como algo extraordinario o inusual, aunque hay que descartar que una reforma constitucional tenga por sí sola el poder taumatúrgico de resolver los problemas sociales por más que quizá sí pueda ayudar u orientar las tendencias. Pues bien, tras estas precisiones, ¿en qué se puede reformar?

La Constitución se ha reformado levemente, como acabo de decir, dos veces: en 1992 y en 2011. Pero, salvo esos dos casos, no se ha cambiado más. Hubo un intento en el año 2005, cuando el Gobierno de la época solicitó un estudio al Consejo de Estado sobre una posible reforma constitucional limitada a cuatro cuestiones que no creo que suscitaran mucha polémica, pero que no cuajaron. Esas cuatro cuestiones eran:

a) la supresión de la discriminación de la mujer en la sucesión a la Corona, por razones de igualdad;

b) la expresa inclusión de los nombres de las Comunidades Autónomas, para cerrar su número;

c) la previsión de la referencia a Europa y al entonces –luego fracasado–proyecto de Tratado para una Constitución Europea, y

d) la reforma del Senado.

La supresión de la discriminación de la mujer en la sucesión a la Corona venía y viene impuesta por razones de igualdad y de sensibilidad colectiva. La incorporación del nombre de las Comunidades Autónomas a la Constitución pretendía cerrar de alguna manera el proceso, pero, aisladamente considerada, es también una cuestión discutible. Las Comunidades Autónomas, en efecto, no se mencionan en el texto constitucional porque éste no prefigura su número. Mencionarlas ahora puede ser útil, pero plantea asimismo alguna duda. Porque si en algún momento se quisieran modificar (como se discute, por ejemplo, en Alemania), de estar enumeradas expresamente sería necesario modificar la Constitución, con todas las dificultades que ello implica.

La adecuación a la (fracasada) Constitución Europea no era imprescindible por más que fuera conveniente. Recuérdese que el problema principal derivaba del hecho de que dicho Tratado disponía que todo el Derecho europeo (el actual y el que se dictara en el futuro) prima siempre y en todo caso sobre el Derecho interno, incluida la Constitución. El Gobierno preguntó al Tribunal Constitucional si había que modificar la Constitución antes de ratificar el Tratado. Y el Tribunal, el 13 de diciembre de 2004, dijo que en esta ocasión no era imprescindible cambiar la Constitución porque el art. 93 era suficiente para dar entrada al Derecho de la Unión Europea con carácter preferente. Pero que no fuera imprescindible no significa que no fuera entonces conveniente al tratarse de un tema controvertido, como lo prueban los votos particulares a la citada decisión del Tribunal. Se trataría, pues, de conseguir un encaje completo del Derecho de la Unión en el Derecho interno.

Finalmente, la cuarta reforma propuesta era la referente al Senado; quizá la más importante. Pero, de todas formas, la reforma del Senado afecta a todo el modelo autonómico y, además, supone reconsiderar su origen, su composición y sus funciones. Pensar en un Senado parcialmente designado por los Gobiernos (como en Alemania) o electivo, aunque en tal caso la circunscripción quizá debería ser la propia Comunidad Autónoma y no la provincia, porque no es razonable, por ejemplo, que suceda, como sucede ahora, que una Comunidad con apenas 2 millones de habitantes, pero con muchas provincias, casi duplique el número de Senadores de otra Comunidad con tres veces más de habitantes, pero menos provincias. Reformar el Senado supone pensar en sus funciones, idear una Cámara de preferente intervención en la aprobación de la legislación estatal básica, la que afecta y condiciona la legislación autonómica compartida y ubicar seguramente en ella también el control de los nombramientos de los miembros de algunas Altas Instituciones del Estado con incidencia en las Comunidades Autónomas (Tribunal Constitucional, CGPJ, Tribunal de Cuentas...). Aunque hay también otra opción auspiciada por un sector destacado de la doctrina que supone, sin más, su supresión habida cuenta las dificultades de un encaje eficaz.

Estas cuatro cuestiones eran propuestas muy prudentes y limitadas. Y aun así no cuajaron. Pero debe quedar claro que, más allá de la oportunidad política, no hay ninguna razón para limitar la reforma constitucional a esos cuatro aspectos concretos y, por lo demás, discutibles. Cuestión distinta es, como digo, que no sea políticamente posible. Que exija un clima de acuerdo, lo que no necesariamente supone que lo haya desde el principio pues ese clima es fruto del camino y es o puede ser más un resultado que una condición previa. En todo caso, dejando de lado ese condicionante político, desde el punto de vista sistemático la reforma constitucional no sólo es posible sino seguramente también deseable por razones de pragmatismo y utilidad social.

Pero, ¿en qué ámbitos? Aunque eso es en buena medida una cuestión subjetiva y, por tanto, discutible avanzaré un potencial y no exhaustivo elenco de materias y preceptos sobre los que podría versar una eventual reforma constitucional. Las referencias que siguen no son, naturalmente, posiciones personales de llegada sino meros granos de arena lanzados al debate, esto es, posibles líneas de tendencia por donde podría pensarse que circularan si no todas sí algunas reformas. Los enumeraré esquemáticamente.

– En primer lugar, cambios en la organización territorial del Estado. Es, sin duda, el asunto más difícil porque el tema está trufado de sentimientos y precomprensiones en las que el Derecho difícilmente puede entrar y menos aún resolver. Son decisiones políticas fundamentales en las que desde el ámbito jurídico cabe apelar, a lo sumo, a experiencias ajenas y apuntar consecuencias. Pero aun así hay aspectos técnicos abordables en los que no es radicalmente impensable que no cupieran acuerdos mínimos. Por ejemplo, hay preceptos del Título VIII que han quedado obsoletos porque en buena medida eran cuestiones pensadas para los momentos fundacionales y ahora resultan inútiles o superfluos. No estaría mal, por eso, como ha dicho el ex-Presidente del Tribunal Constitucional, Pedro Cruz Villalón, “limpiarlo” de esos aderezos. Piénsese, por ejemplo, con los arts. 143 y 144 (referidos al acceso a la autonomía), 146 y 147 (pensados para la primera redacción de los Estatutos), el propio art. 148 (que identifica las competencias provisionales de todas las Comunidades Autónomas y, en consecuencia, era en puridad una cláusula transitoria que ha perdido toda virtualidad).

– Es factible una sustancial mejora y una mayor aclaración del sistema competencial y su articulación para evitar conflictos perfectamente encauzables con otro planteamiento; un marco que debe pivotar sobre el artículo 149 pero en el que ahora están mezcladas competencias exclusivas del Estado y otras compartidas entre éste y las Comunidades Autónomas. Reducir ese modelo a otro más sencillo en el que se parta de las competencias del Estado dejando a las Comunidades Autónomas una cláusula residual con todas las demás es algo que en 1978 era seguramente imposible porque faltaba la experiencia práctica. Pero hoy, con 40 años de jurisprudencia del Tribunal Constitucional, esa experiencia ya existe y permitiría una clarificadora operación que evitara la prolija y tediosa relación de materias competenciales de muchos Estatutos de Autonomía.

– En esa misma línea es posible también la reforma del art. 157 relativo a la decisiva cuestión de la financiación autonómica que, como es sabido, circula ahora, en gran medida, al margen de la Constitución, mediante acuerdos y otras previsiones normativas. Sería también posible y razonable añadir precisiones sobre el cierre parcial del sistema, es decir, reformar el art. 150 para delimitar con más exactitud en qué supuestos cabe y en cuáles no la delegación competencial que dicho precepto contempla. Y, finalmente, sería igualmente deseable una mayor concreción del art. 155, en el que se prevé la reacción estatal frente al incumplimiento autonómico; reacción que quizá debiera preverse, como digo, en términos más concretos y, sobre todo, graduales.

– En definitiva, en este importante ámbito de la distribución territorial del Poder es justamente sobre el Estado, sobre el tipo de Estado, sobre lo que conviene reflexionar. Porque una cosa es propugnar la mayor descentralización posible y otra concebir el Estado central como una cláusula residual, esto es, como el gestor de lo que no quieran las Comunidades Autónomas. Hay que tener y plasmar una idea nítida de las funciones estatales entre las que destacan, sin duda, la de garantizar la igualdad de derechos y la unidad de mercado. Pero al mismo tiempo ese Estado debe propiciar fórmulas para dar entrada, de alguna manera, a las Comunidades Autónomas en la gobernabilidad general, porque ellas también son Estado. La cuestión, por consiguiente, no es sólo la de responder a la pregunta de cuánto poder adicional pueden asumir en el futuro las Comunidades Autónomas, sino cómo participarán éstas en la gobernabilidad de dicho Estado, lo que abre un abanico de cuestiones importantes que no es posible enumerar ahora.

– En otro orden de cosas, una reforma constitucional puede abordar la contemplación de nuevos derechos o precisar los perfiles y delimitaciones de otros ya contemplados. Por ejemplo, en el art. 13 (relativo a los extranjeros), el 18 (sobre la intimidad, donde no hay previsiones en relación con algo que no existía en 1978: internet y las llamadas redes sociales), el art. 23 (donde cabe discutir todo el asunto del mandato imperativo vinculado al concreto sistema electoral de que se parte), la supresión del ya completamente obsoleto art. 26 (sobre los Tribunales de honor), la inclusión de mejoras y precisiones en el art. 27 (dedicado educación), algunas pautas para el eventual desarrollo y regulación del artículo 28 (derecho de huelga), la orientación más detallada del art. 34 (en lo que hace al mecenazgo); la regulación de la transparencia y los secretos oficiales...

– Se pueden precisar, matizar o concretar, desde la experiencia de los últimos años, algunos derechos sociales y algunos de los principios rectores de la política social y económica. En particular, en lo que se refiere a los artículos 41 y 43 (sobre la seguridad social y la garantía de algunos servicios sociales mínimos vinculados a la protección de la marginación, la pobreza energética o la lucha contra la exclusión social) y el abordaje de situaciones nuevas impensables hace bien pocos años...

– Se podría incidir en el diseño de algunas instituciones tal y como están contempladas en el actual texto constitucional. Así, en los artículos 122 (relativo al Consejo General del Poder Judicial); 159 (a propósito de la forma de designar a los Magistrados del Tribunal Constitucional); en el art. 69 relativo al Senado (donde el debate, como ya se ha dicho más atrás, es su mantenimiento o no y, en caso de mantenerlo, la forma de designar a los Senadores y determinar sus competencias). También es posible abordar aspectos y matices en el actual artículo 124 (sobre el Ministerio Fiscal); en el 136 (sobre el Tribunal de Cuentas); concretar el art. 140 (relativo a la autonomía local) o el 141 (sobre provincia como ente local)...

– Nada impide repensar algunos aspectos concretos del sistema electoral, en particular en lo que hace a la circunscripción electoral (art. 68.2) donde la cuestión está en el mantenimiento de la provincia o su sustitución por la Comunidad Autónoma –inexistente en 1978– dado que la circunscripción única –que sería la que garantizaría un resultado más proporcional– ni es realista, ni es razonable, ni es viable.

– Otras muchas cuestiones pueden entrar en un hipotético debate constituyente. Así, el art. 71.3 (para precisar el aforamiento de los parlamentarios); el art. 86 (para limitar el abuso del Decreto-Ley o constreñirlo a su carácter provisional, una vez que se ha constatado que en torno al 25 % de la producción legislativa total no se discute en las Cortes y se canaliza a través de Decretos-Leyes). Se puede matizar el art. 103 (que opta por el régimen funcionarial de los empleados públicos cuando hay Administraciones en las que los empleados laborales superan la mitad del conjunto de los empleados). También, incidir en el art. 127 (sobre el régimen de incompatibilidades de jueces evitando viajes de ida y vuelta a la vida política); el art. 128 (relativo a la reserva de sectores al sector público y a la intervención de empresas, que precisa contemplar las exigencias de la Unión Europea). Añadir algunos matices a un precepto tan cuestionado como el nuevo art. 135 (estabilidad presupuestaria). Flexibilizar, quizá, el art. 166 dedicado a la reforma constitucional...

Naturalmente el sentido de cada una de estas potenciales reformas no puede estar prefigurado de antemano. Dependerá de las fuerzas políticas, de la negociación, del pacto. Lo que aquí acabo de expresar son simplemente líneas de reflexión, elementos para un debate, aspectos que se pueden pensar para llegar –o no– a un acuerdo de mínimos y, en su caso, de fondo. Porque en los momentos constituyentes todo está abierto, salvo las exigencias que nos vengan de la Unión Europea que, salvados algunos aspectos muy concretos, no entra en la organización institucional de cada uno de los Estados miembros...

Así, pues, cabe repetir de nuevo la pregunta que me hacía al inicio de este punto ¿Es posible, conveniente o necesario reformar la Constitución? Y la respuesta es, otra vez, que, sin duda, es formalmente posible y seguramente conveniente, aunque no absolutamente imprescindible.