Читать книгу Manual de Derecho Administrativo - Luis Martín Rebollo - Страница 109

A). La Constitución consta de un Preámbulo, 169 artículos, 4 Disposiciones Adicionales, 9 Disposiciones Transitorias, 1 Disposición Derogatoria y 1 Disposición Final.

Está dividida en 11 Títulos. Tras el Título Preliminar (arts. 1 a 9) donde se plasman algunos principios generales, el Título Primero (arts. 10 a 55) se refiere a los derechos y deberes fundamentales; el Segundo (arts. 56 a 65) a la Corona; el Tercero (arts. 66 a 96) a las Cortes Generales; el Cuarto (arts. 97 a 107) al Gobierno y la Administración; el Quinto (arts. 108 a 116) a las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales; el Sexto (arts. 117 a 127) al Poder Judicial; el Séptimo (arts. 128 a 136) a la Economía y Hacienda; el Octavo (arts. 137 a 158) a la organización territorial del Estado; el Noveno (arts. 159 a 165) al Tribunal Constitucional, y el Décimo (arts. 166 a 169) a la reforma constitucional.

Convencionalmente se suele afirmar que las Constituciones contienen una parte orgánica y otra dogmática. La primera regularía la organización del Estado. La segunda los principios en que se asienta y el régimen de los derechos y libertades. Dicho en términos coloquiales, poco académicos, pero fácilmente entendibles, la Constitución responde a dos preguntas básicas: la de quién manda (regula la organización institucional de los Poderes del Estado) y la de cómo mandan quienes mandan (con poderes limitados y respetando los derechos fundamentales que enumera el propio texto).

B). De la importancia que se otorga a la llamada parte dogmática –la que regula los derechos y libertades– da cuenta el hecho de que el Título Primero conste de 45 artículos, la cuarta parte del total. Los derechos y libertades, en efecto, se enumeran en una amplia lista que incluye distintas clases y categorías, desde derechos estrictamente individuales en los que lo que se trata de garantizar es la abstención del Estado, hasta derechos colectivos, económicos o sociales de tipo prestacional, cuya eficacia depende en muchos casos de la acción de los poderes públicos y ésta, a su vez, no sólo de la voluntad sino también de los condicionantes económicos. Junto a los derechos fundamentales y libertades públicas se incluyen también los llamados principios rectores de la política social y económica, que no son propiamente derechos sino criterios interpretativos y orientaciones de tendencia que informarán “la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos”.

El Título Primero se inicia con un precepto destacado: el artículo 10. Este precepto afirma una serie principios y valores (la dignidad de la persona, los derechos que le son inherentes, el respeto a la Ley y a los derechos de los demás) que se configuran como “fundamento del orden político y de la paz social” y hace una remisión a la Declaración Universal de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (de 10 de diciembre de 1948) y a los Tratados y normas internacionales sobre derechos fundamentales para que sirvan como guías o elementos de la interpretación de las normas internas relativas a esos mismos derechos y libertades que la Constitución reconoce.

Junto a la proclamación de los derechos se prevé también, para su defensa, un completo sistema de técnicas de garantía (art. 53), entre las que sobresale la posibilidad de acceder al Tribunal Constitucional mediante el recurso de amparo para la protección de los más importantes y destacados de esos derechos una vez fracasadas las vías judiciales ordinarias.

C). El resto de la Constitución se dedica a la llamada parte orgánica donde se regulan los distintos poderes e instituciones del Estado (la Corona, el Poder Legislativo, el Gobierno, el Poder Judicial y el Tribunal Constitucional), a la distribución territorial del Poder y a algunas referencias sobre aspectos de carácter económico más las previsiones acerca de la propia reforma del texto constitucional. Hagamos ahora un breve recorrido por esos contenidos.

La forma de Estado es la Monarquía parlamentaria (art. 1.3). Los arts. 56 a 65 se refieren al Rey como Jefe del Estado, al que se le atribuye un papel simbólico y de representación, pero al que apenas se le otorgan poderes efectivos (arts. 62-64).

El Parlamento, esto es, las Cortes Generales, ejercen la función legislativa, aprueban los Presupuestos y controlan la acción del Gobierno mediante diversos instrumentos (Comisiones de investigación, mociones, interpelaciones y preguntas). Las Cortes tienen una estructura bicameral: están formadas por el Congreso de Diputados (art. 68), cuya elección se prevé siguiendo el sistema proporcional, y un Senado (art. 69) de elección mayoritaria, pero posibilitando siempre que al menos la segunda fuerza en la circunscripción electoral esté también representada, lo que se logra por el expediente previsto en la Ley Electoral de limitar a 3 el número de senadores que los electores pueden votar de los 4 previstos para cada provincia, lo que garantiza que la fuerza mayoritaria no tenga nunca los 4 senadores de la circunscripción. Además, los Parlamentos autonómicos podrán designar cada uno de ellos un senador y uno más por cada millón de habitantes que tenga la Comunidad de que se trate. Con todo, el Senado, que se califica como Cámara de representación territorial, no acaba de consolidarse como tal y en la realidad se configura, de hecho, como una Cámara de segunda lectura de las Leyes después de su paso por el Congreso.

Además de la función legislativa y de control del Gobierno el Congreso de los Diputados es quien otorga la confianza al candidato propuesto a Presidente del Gobierno después de cada proceso electoral (art. 99), al que puede derribar y hacer dimitir si le retira dicha confianza mediante una moción de censura (art. 113); moción de censura que se suele denominar “constructiva” por cuanto, al ser presentada, debe incluir un candidato alternativo a Presidente del Gobierno y ser aprobada por mayoría absoluta. La finalidad de tal regulación es fortalecer al Gobierno y dificultar su cese mediante este tipo de instrumentos. Y ello por cuanto, sin la previsión de aportar un candidato, podría ser fácil conseguir que prosperara una moción de censura si toda la oposición se pone de acuerdo en derribar al Gobierno, pero, con la actual previsión, contemplada en otras Constituciones también, es mucho más difícil que todos los que se oponen se pongan de acuerdo en aceptar un candidato alternativo.

En cuanto al Gobierno está compuesto por el Presidente, los Vicepresidentes, en su caso, los Ministros “y los demás miembros que establezca la Ley” (art. 98). La vigente Ley de organización, competencias y funcionamiento del Gobierno (Ley 50/1997, de 27 de noviembre) no ha hecho uso de la posibilidad a que hace referencia el inciso entrecomillado, de modo que en la actualidad Gobierno sigue siendo equivalente a Consejo de Ministros. El Consejo lo encabeza el Presidente que, una vez investido de la confianza del Congreso, designa también libremente a los Ministros. La Constitución pretende reforzar al Gobierno imponiendo, como ya he dicho, para su eventual derribo la moción de censura constructiva.

El Gobierno o Poder Ejecutivo dirige a la Administración y él mismo es también, en parte, Administración (art. 97).

El Poder Judicial está integrado por Jueces y Magistrados “independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la Ley” (art. 117). La independencia del Poder Judicial se predica de cada uno de sus miembros y para su gobierno se prevé una institución de nuevo cuño: el Consejo General del Poder Judicial (art. 122).

Finalmente, la Constitución prevé otros órganos constitucionales. El más destacado es el Tribunal Constitucional, que tiene el monopolio de la declaración de inconstitucionalidad de las Leyes, asegura el respeto a los derechos y libertades fundamentales mediante el recurso de amparo y solventa los conflictos competenciales entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Pero también se contempla la novedosa figura del Defensor del Pueblo (art. 54), el Tribunal de Cuentas (art. 136), el Consejo de Estado (art. 107) o el Consejo Económico y Social (art. 131.2).

D). Al efectuar esta breve descripción del contenido de la Constitución hay que hacer una referencia obligada a uno de sus aspectos más destacados: el Título donde se aborda la decisiva cuestión de la organización territorial del Estado, esto es, el Título VIII, y muy especialmente a su Capítulo III (arts. 143 a 158) dedicado a las Comunidades Autónomas, aspecto éste que se aborda en detalle en el Capítulo VIII de esta misma obra por lo que ahora sólo interesa una rápida visión general.

El Estado que diseña la Constitución es un Estado compuesto que, sin denominarse formalmente federal, contiene, sin embargo, muchos ingredientes de ese tipo de Estados. Es el llamado “Estado de las Autonomías” articulado en torno a las Comunidades Autónomas (arts. 143 a 158), que tienen Poder legislativo ubicado en un Parlamento (denominado de diversas maneras: Asamblea, Parlamento, Cortes...) y un Gobierno Autónomo, esto es, un Poder Ejecutivo emanado de aquél. No hay sin embargo un Poder judicial de las Comunidades Autónomas, porque, a diferencia de lo que sucede en muchos Estados federales, el Poder Judicial es único. Lo que existen son órganos del Poder judicial ubicados en el territorio de la Comunidad Autónoma y que culminan en el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad. Son, pues, órganos del Poder Judicial en la Comunidad Autónoma; no de la Comunidad Autónoma, cabría decir.

El modelo que, como he dicho, se analizará en otro lugar de esta obra, es el resultado de los presupuestos que se consideraban implícitos a la propia democracia, pero está lleno de ambigüedades e indefiniciones. Así, por ejemplo, la Constitución ni estableció el mapa autonómico, ni impuso un listado de competencias, ni prefiguró la organización. Estableció solamente un marco dentro del cual cada Estatuto –que debe ser aprobado por las Cortes Generales– establecería su organización y su propio ámbito competencial. Es lo que se ha denominado el principio dispositivo dentro del marco genérico previsto en Constitución. Y ahí, en el juego competencia de títulos estatales y autonómicos que con frecuencia se entrecruzan es donde se han producidos la mayoría de los conflictos formalizados que resuelve el Tribunal Constitucional decidiendo cuál es el título prevalente, cuáles son los contornos de una determinada “materia” o qué cuestiones concretas cabe ubicar en cada una de ellas para atribuir la competencia normativa o de gestión al Estado o a las Comunidades Autónomas. De ahí que pueda decirse que el contenido final del sistema es en gran parte obra del Tribunal Constitucional que, con los escasos preceptos del Título VIII CE, ha construido un sistema, complejo pero razonablemente comprensible.

Los primeros Estatutos (el vasco y el catalán) se aprobaron en 1979 (Leyes orgánicas 3 y 4/1979, de 18 diciembre) y los últimos apenas cuatro años después, en 1983, aunque todos ellos, menos el vasco y el gallego, han sido modificados con posterioridad con mayor o menos intensidad (en varios casos se trata de Estatutos completamente nuevos aunque la Ley orgánica que los aprueba se califique de reforma). Los cambios, en todo caso, han supuesto modificaciones importantes en torno a los temas identitarios, la enumeración de derechos vinculados a las competencias asumidas; la ampliación competencial y otras cuestiones de menor entidad. Pero la evolución posterior no ha sido una cuestión pacífica sobre la que incidió la crisis económica y la crisis catalana. En todo caso, y aunque insista más adelante en ello, sí puede decirse la descentralización es un hecho enraizado, que las competencias autonómicas son muy amplias y que, tras las reformas estatutarias, se ha producido una sustancial equiparación competencial entre todas las Comunidades Autónomas. Pero creo que también puede afirmarse que si bien el sistema ha manifestado potencialidad descentralizadora ha mostrado carencias en el plano de la coordinación, la colaboración y la cooperación, como la crisis sanitaria de la COVID ha demostrado en 2020.

En todo caso, como digo, la realidad actual poco tiene que ver con la de 1978 habiéndose pasado en poco tiempo de un Estado fuertemente centralizado a uno de los más descentralizados de Europa. Las Comunidades Autónomas han aprobado más de 5.000 Leyes, gestionan algo más de la mitad del gasto público, sus empleados triplican a los de la Administración del Estado, han llevado a cabo políticas diferenciadas y han cambiado varias veces sus élites políticas en los sucesivos procesos electorales.

E). El territorio se articula, además, en Provincias, que cumplen, al mismo tiempo, varias funciones: son circunscripciones electorales, son unidades territoriales para que el Estado preste en ellas servicios de su competencia y son también entidades públicas gobernadas por la Diputación Provincial (aunque hay algunos regímenes especiales) para la gestión de servicios supramunicipales y para la ayuda técnica y financiera a los pequeños municipios.

Hay, además, 8.125 Municipios que tienen personalidad jurídica propia, autonomía garantizada por la Constitución (art. 140) en los términos que plasma la Ley y que son gobernados por Ayuntamientos integrados por el Alcalde y los concejales elegidos directamente por los ciudadanos cada cuatro años siguiendo un sistema similar al que rige para la elección de diputados al Congreso.

Así, pues, Provincias, municipios y otras entidades locales de menor importancia (islas, comarcas, entidades de ámbito inferior...) constituyen lo que genéricamente denomina la Constitución Administración Local (arts. 140 a 142) que se analiza en el Capítulo IX de esta misma obra.