Читать книгу Manual de Derecho Administrativo - Luis Martín Rebollo - Страница 100

1. El Derecho Comunitario (o, mejor, el Derecho de la Unión Europea) está, pues, formado básicamente por el llamado Derecho originario y el denominado Derecho derivado.

El Derecho originario está formado ahora por los dos Tratados básicos, el Tratado de la Unión Europea y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, más sus Anexos y Protocolos adicionales.

El Derecho derivado está formado por las decisiones normativas aprobadas por las instituciones comunes como derivación de los Tratados.

Además, hay que considerar los acuerdos internacionales de asociación y cooperación firmados con países terceros y, sobre todo, el “acquis” comunitario (literalmente: “lo adquirido”), es decir, la historia y el conjunto de realizaciones, principios, prácticas, compromisos y usos no escritos, que son al mismo tiempo fruto y plasmación de la experiencia histórica de la Unión, de las declaraciones políticas de sus Instituciones o de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que han de asumir por entero los nuevos miembros que se adhieran a ella. En nuestra terminología podría calificarse como “el acervo” comunitario.

Las normas que constituyen el Derecho derivado son, después del Derecho originario, la fuente de Derecho más importante. Pero esa fuente no se denomina “Ley”, como sucede en el ámbito interno y como pretendía el proyecto de “Constitución” de 2004. Los instrumentos normativos de carácter general más importantes se llaman Reglamentos y Directivas (art. 288 TFUE), que, en principio, tienen distinto significado y alcance.

– El Reglamento posee alcance y efecto directo, inmediato y general, de modo que no es precisa norma interna de trasposición alguna, ni que se publique en un Diario o Boletín Oficial del Estado miembro. Su aplicabilidad inmediata y directa se produce desde su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea. El Reglamento prevalece, además, sobre cualquier norma estatal y cabe alegarlo ante los Tribunales nacionales. Éstos pueden plantear al Tribunal de Justicia de la UE la cuestión prejudicial a que se refiere el artículo 267 TFUE cuando duden de la compatibilidad con el Derecho de la Unión de la norma estatal que tienen que aplicar a un caso, para poder decidir.

Como regla, los Reglamentos se aprueban conforme al procedimiento legislativo ordinario que consiste en la adopción conjunta de la norma por el Parlamento y el Consejo, a propuesta de la Comisión (art. 288), pero ésta también está habilitada para completarlo, por delegación, en los términos del art. 290. El reglamento es, así, un Derecho nuevo con un efecto rompedor y de desplazamiento del Derecho interno cuya adopción se prevé expresamente para la viabilidad de algunas libertades básicas y políticas comunes, siendo también utilizado, aun en ausencia de previsiones expresas, sobre la base de los poderes implícitos aludidos en el artículo 352 TFUE.

– Las Directivas son normas de resultado y un instrumento para armonizar las legislaciones de los Estados miembros. Es una norma de resultado porque deja a los Estados “la elección de la forma y de los medios” para llegar a él (art. 288 TFUE). Por consiguiente, en principio, no tiene efecto directo, aunque sí carácter obligatorio. A diferencia de los Reglamentos, que tienen efecto directo y se aplican sin que los Estados miembros tengan que hacer nada, las Directivas tienen que ser traspuestas al Derecho interno. Transponer una Directiva consiste en que el Estado adopte las medidas necesarias para alcanzar el objetivo fijado por la Directiva, pero la Unión deja libertad en la forma de hacerlo, de manera que no entra, desde luego, a prever si conforme al Derecho interno hace falta una Ley y si esa Ley, en el caso de Estados de estructura descentralizada, debe ser estatal o autonómica. Por poner un ejemplo bien gráfico, en el caso de una Directiva de 2015 sobre el uso de las bolsas de plástico se exige que los Estados miembros adopten medidas para reducir su consumo, pero los Estados pueden elegir diferentes medidas dirigidas a alcanzar ese objetivo. Pueden prever instrumentos económicos, tasas, gravámenes o cualquier otro método apropiado. Lo importante es que llegado el plazo otorgado, los Estados garanticen los objetivos finales de consumo máximo de ese tipo de bolsas. España aprobó un Real Decreto (el RD 293/2018, de 18 mayo, sobre reducción del consumo de bolsas de plástico) porque entendió que no era necesaria una Ley formal, prohibiendo la distribución gratuita de bolsas de plástico y fijando un calendario variable para ello. Pues bien, ese Real Decreto es el que traspone (traslada) la Directiva al Derecho interno.

Como se ha adelantado ya la transposición o integración en el Derecho interno de una Directiva le corresponderá a quien en el interior de cada Estado y en función de su propio sistema constitucional de distribución de competencias sea responsable de legislar en la materia de que se trate. En el caso de España, al Estado o a las Comunidades Autónomas. Pero, como se acaba de decir, la trasposición en plazo de una directiva al Ordenamiento interno es obligatoria. El TJUE ha declarado, así, en Sentencia de 9 de julio de 1998, que el Estado miembro incumplidor no puede alegar disposiciones, ni circunstancias de su Ordenamiento interno (incluso la necesidad de modificar su Constitución) para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos de una Directiva. En el caso concreto de esta importante decisión jurisdiccional se trataba de la Directiva 94/80/CE sobre el ejercicio del sufragio activo y pasivo por los extranjeros comunitarios en las elecciones municipales.

Si un Estado no transpone la Directiva en plazo la Comisión le envía una advertencia y el Estado dispone de un plazo para responder. De no recibirse una respuesta satisfactoria, la Comisión puede llevar a los Estados miembros ante el Tribunal de Justicia de la UE que finalmente le pueden imponer una sanción por incumplimiento.

De otro lado, la ausencia de efecto directo de las directivas no es total. El Tribunal de Justicia ha señalado que si la directiva es clara y detallada puede generar derechos aunque no esté traspuesta al Ordenamiento interno e incluso hacer derivar la responsabilidad patrimonial del Estado incumplidor. El Tribunal ha precisado también (Sentencia de 18 de diciembre de 1997), que durante el plazo de trasposición de una Directiva los Estados miembros no pueden adoptar medidas que comprometan los objetivos de aquélla.

Las directivas pueden ser generales (circunstancia que será lo más frecuente) o dirigirse en particular a uno o varios Estados. En caso de incumplimiento, además de los efectos indirectos apuntados, la Comisión u otro Estado miembro puede recurrir ante el Tribunal de Justicia con los efectos previstos en el artículo 264.

La emisión de directivas está prevista como medida armonizadora en numerosos preceptos del Tratado: en el ámbito de la libertad de establecimiento, prestación de servicios, libre circulación de mercancías y capitales, derecho de la competencia, sociedades, etc. Pero está prohibida en otros.

– La Decisión tiene carácter más limitado porque, aunque es obligatoria, no suele ser general sino que se dirige a destinatarios concretos. Viene a ser como un acto administrativo en el ámbito interno.

– Finalmente, existen también las Recomendaciones y los Dictámenes, que no son vinculantes.