Читать книгу Manual de Derecho Administrativo - Luis Martín Rebollo - Страница 99

1. La Unión Europea se fundamenta en cuatro libertades básicas: libertad de circulación de mercancías; libertad de desplazamiento de trabajadores; libertad de establecimiento y prestación de servicios; y libertad de circulación de capitales.

• La libre circulación de mercancías supone, en esencia, la creación de un espacio o mercado interior sin fronteras aduaneras para los productos europeos con las excepciones del artículo 36 TFUE y un arancel aduanero común para la importación de productos de países terceros; productos que se convierten en comunitarios una vez que hayan satisfecho el citado arancel en alguna de las fronteras exteriores de la Unión. La creación de ese Arancel está asimismo al servicio de la Política Comercial común. Numerosas disposiciones regulan en detalle aspectos concretos vinculados a esta libertad: normas de identificación y seguridad, documentación, estadística, etc.

En relación con la libertad de circulación de mercancías es preciso aludir al importante artículo 36, que plantea una interesante problemática en la que aquí no podemos apenas detenernos. Según dicho precepto las disposiciones sobre la libre circulación de mercancías, no impedirán la existencia de prohibiciones o restricciones al tráfico por razones de orden público, moralidad y seguridad, protección de la salud y vida de las personas y animales, preservación de los vegetales y protección del patrimonio artístico, histórico o arqueológico nacional o protección de la propiedad intelectual o comercial. Uno de los problemas que plantea el precepto estriba en determinar qué hay que entender por "patrimonio artístico, histórico o arqueológico nacional" que justifique la exclusión a la libertad de circulación y quién lo define, si cada Estado o la UE con criterios armonizados. La cuestión no es baladí porque debajo subyace el temor a que si la definición de lo inexportable la hace la UE puede ser una definición laxa que limite mucho los supuestos de la excepción (por la presión de los Estados con relativamente poco patrimonio artístico) pero si la hacen los Estados los tienen una historia cultural muy rica, como todos los del sur, pueden hacer una definición muy amplia de lo inexportable, que afecte al mercado del arte histórico. Además, si se optara por un concepto amplio de "patrimonio artístico”, ¿cómo garantizar el cumplimiento de las prohibiciones de exportación habida cuenta que ya no habrá control en las aduanas de las fronteras interiores?, ¿qué sucede con el control de las fronteras exteriores de la Comunidad?, ¿tendrán los aduaneros que aplicar doce legislaciones si la definición del patrimonio histórico depende de cada Estado?, ¿qué pasa si un bien de esta naturaleza se exporta ilegalmente a un Estado de la UE y allí aparece al cabo del tiempo? A responder a estas cuestiones y a encontrar un equilibrio entre los partidarios de las restricciones y los favorables a la ampliación del mercado se dirigieron los esfuerzos de la UE desde el momento en que se suprimen las fronteras. Hasta entonces el problema no se había planteado porque era posible el control aduanero en las fronteras nacionales y se entendía, por tanto, que la exclusión a la libertad de circulación era una competencia de los Estados miembros. Pero después de 1993 las circunstancias cambiaron, aunque no las posturas e intereses enfrentados. Tras complejas negociaciones que plasmaban los intereses en presencia, el punto de equilibrio se consiguió con el Reglamento 3911/92, relativo a la exportación de bienes culturales (que se refiere a los controles unificados en las fronteras exteriores de la UE) y la Directiva 93/7, sustituida por la actual Directiva 2014/60/UE sobre restitución de bienes culturales que hayan salido de forma ilegal del territorio de un Estado. La primera fue traspuesta al Derecho español mediante Ley 36/1994, derogada y sustituida ahora por la Ley 1/2017, de 18 de abril y prevé una acción de restitución a plantear ante los tribunales del Estado donde estuviera físicamente el bien exportado ilegalmente. El Reglamento por su parte trata de dar respuesta unificada al control de la exportación fuera de la UE. Y ambos textos significaban un lugar de encuentro entre quienes aspiraban a un concepto unificado de bienes culturales inexportables y quienes defendían la competencia ilimitada de los Estados miembros para efectuar esa definición.

• La libertad de desplazamiento de personas a que se refiere en general el art. 20.2 TFUE encuentra en los artículos 45 y ss. su concreción en relación con los trabajadores por cuenta ajena, y en los artículos 49 y ss. su aplicación a la libertad de establecimiento de sociedades y trabajadores por cuenta propia.

En el caso de los trabajadores por cuenta ajena implica el reconocimiento del derecho a ejercer un empleo en un país de la UE en las mismas condiciones que los nacionales de ese país. La libertad de circulación de trabajadores sólo puede limitarse por razones justificadas de orden público, seguridad o salud pública y en relación con los empleos de las Administraciones Públicas que supongan ejercicio de autoridad.

Por lo que hace al empleo público, a los nacionales de cualquier Estado de la UE les es de aplicación el derecho a la libre circulación de trabajadores, de manera que podrán acceder al empleo público en condiciones de igualdad con los españoles, con la excepción de los puestos y empleos que, directa o indirectamente, impliquen una participación en el ejercicio del poder público o en las funciones que tienen por objeto la salvaguarda de los intereses del Estado y que éste puede identificar.

• La libertad de establecimiento implica el derecho a constituir empresas y sociedades y, en general, al acceso a actividades no asalariadas en las mismas condiciones que los nacionales del país donde se pretenda la instalación (art. 49 TFUE), aunque quepan algunas excepciones (arts. 51 y 52) y se supedite a veces al reconocimiento mutuo de diplomas, títulos y certificados (art. 53). Este reconocimiento mutuo de diplomas plantea difíciles problemas de identificación y correspondencia de los títulos académicos y profesiones, que a veces derivan de las propias terminologías y denominaciones. En otras ocasiones, en relación con algunas profesiones reguladas, se hace necesario verificar la vinculación de los conocimientos adquiridos a la realidad del país donde se pretenda ejercer la actividad. Todo esto hace que en algunos ámbitos, en la práctica, no resulte automática o inmediata la previsión del Tratado. Por eso, para la eficacia de estas libertades, aquí, como en otros sectores, existe un numeroso elenco de Reglamentos y Directivas, tanto en lo que se refiere a la libertad de circulación de trabajadores como al reconocimiento de títulos.

• La libertad de prestación de servicios, a partir de una definición residual de éstos (art. 57), se refiere al derecho de los ciudadanos de la UE a realizar actividades que no requieran el establecimiento en un país distinto del de su origen, es decir, a llevar a cabo en dicho país actividades y servicios (medicina, abogacía, ingeniería, etc.) de forma temporal en las mismas condiciones que los nacionales del Estado de que se trate. Son de aplicación buena parte de las indicaciones hechas a propósito de la libertad de circulación y de establecimiento, existiendo igualmente una numerosa normativa incorporada al Derecho español a través de las regulaciones de cada sector.

• La libertad de circulación de capitales se refiere al movimiento de capitales y no es preciso ahora ninguna otra aclaración adicional.

2. En conexión directa con alguna de las libertades citadas y con la idea central de crear un mercado abierto hay que hacer referencia a la política sobre la competencia que se considera un mecanismo central de la economía de mercado con el objetivo y finalidad expresa de que los precios reflejan la auténtica relación entre oferta y demanda, se estimule la innovación empresarial y se posibilite, en definitiva, la libertad de opción del consumidor.

La política sobre la competencia se centra en el control de aquellas prácticas potencialmente incompatibles con ella: acuerdos entre empresas, grandes fusiones y absorciones, abuso de posición dominante, reparto de mercados y, en general, las enumeradas en los artículos 101 y 102 TFUE con las matizaciones del propio artículo 101.3.

Especial consideración merece el artículo 106 TFUE en relación con las empresas públicas y los artículos 107 a 109 sobre las llamadas ayudas de Estado que, en principio, están prohibidas, aunque se contempla una gradación entre ayudas excluidas, ayudas compatibles y ayudas que pueden considerarse compatibles, cuyo control corresponde a la Comisión. El Tratado, sin embargo, no define el concepto de ayuda por lo que en él caben formas muy diversas. La STJUE de 19 de mayo de 1999 señala que el concepto de ayuda incluye no sólo prestaciones positivas (subvenciones, primas, beneficios directos) sino también intervenciones que, bajo diversas formas directas o indirectas, contribuyen a aliviar las cargas que habitualmente soporta una empresa en su actividad ordinaria colocándola en una posición más favorable en el mercado. Tal podría ser el caso de algunas exenciones o bonificaciones tributarias.

En caso de conflicto la intervención de la Comisión podrá ser controlada jurisdiccionalmente.

Los Reglamentos y Directivas que conectan con esta materia son también abundantes y abarcan muchas cuestiones, desde la concreción de los supuestos del art. 101 a la regulación de sectores y prácticas concretas o aspectos que inciden en la competencia como las cuestiones de propiedad industrial, patentes y marcas.

En el ámbito interno la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, que dispone que la actual Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia, organismo adscrito al Ministerio de Economía pero actuando con independencia funcional, será la Autoridad Nacional de la Competencia para la aplicación de los actuales arts. 101 y 102 TFUE y su Derecho derivado.

En el mismo sentido se orientan las disposiciones fiscales mencionadas en los arts. 110 y ss. TFUE, cuya finalidad no es crear un sistema tributario único sino articular mecanismos al servicio de la libertad de circulación, impidiendo que los productos de unos Estados sean gravados en otros de forma diferenciada a como lo son los productos nacionales (art. 110) y propiciando la armonización de legislaciones en relación con los tributos directamente ligados a la producción o el consumo (art. 113), en especial el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) sobre el que se han producido, quizá, las Directivas más destacadas, que en el ámbito interno incorporó inicialmente la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, sobre el citado Impuesto.

La misma finalidad tienen las técnicas de aproximación de legislaciones (arts. 115 y ss.), que son el instrumento más destacado al servicio de los fines del mercado interior. Por lo demás, el artículo 115 se ha utilizado, sobre todo, para eliminar obstáculos técnicos a los intercambios comerciales, es decir, obstáculos no arancelarios relacionados con la comercialización de productos.

3. Las demás políticas de la Unión Europea se conciben también al servicio de los fines genéricos de la misma y de las concretas libertades básicas antes enunciadas. Pero estas políticas han ido creciendo a lo largo del tiempo y muchas de ellas se han despegado de sus iniciales vinculaciones económicas, sobre todo desde 1992, tras el primitivo TUE, y desde 1997, tras el Tratado de Ámsterdam. El Tratado de Lisboa ha dado el salto definitivo en el Título V de su Tercera Parte (arts. 67 a 89), dedicado al Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia donde se contemplan las políticas sobre controles de fronteras, asilo e inmigración, la cooperación judicial en materia civil y penal y la cooperación policial.

Entre las políticas más destacadas a las que se refiere el Tratado de Funcionamiento cabe mencionar las siguientes:

– La política agrícola común (PAC) es, quizá, la más destacada de las políticas de la Unión y una de las más complejas. Ha sido, además, la que durante mucho tiempo ha concentrado el mayor volumen de gasto de su presupuesto y el bloque mayoritario de sus normas. Precisamente por ello ha estado con frecuencia en discusión y ha sido objeto de cambios y modificaciones que afectan a la financiación, ayudas, cuotas, precios de intervención, etc. La PAC nació pronto, en 1958, en la Conferencia de Setresa (Italia), con el objetivo declarado de lograr el autoabastecimiento y el mantenimiento del nivel de vida de los agricultores europeos. Vinculada a la libertad de circulación de mercancías a ella se dedican los arts. 38 a 44 TFUE. Sus objetivos los define el art. 39 (incremento de la productividad, garantía de un nivel de vida digno de la población agrícola, estabilización de los mercados, aseguramiento a los consumidores de suministros a precios razonables...). Y al servicio de esos objetivos se articulan los instrumentos de esta política que son la política de mercados, mediante la creación de una Organización Común de los Mercados Agrícolas (OCM) (art. 40), y la política de estructuras. Se concreta a través de un amplísimo número de Reglamentos y Directivas que afectan a los más variados sectores.

La política de mercados pretende la creación de un mercado común de libre circulación, la fijación de precios mínimos de protección de los agricultores, el establecimiento de ayudas en los distintos sectores para sostener los precios, la creación de nuevos mercados, la normalización de productos, el establecimiento de medidas para adecuar la producción a las necesidades de la demanda, etcétera.

La política de estructuras supone, en esencia, la ayuda financiera para algunas transformaciones agrarias como la modernización de explotaciones, la formación profesional de los jóvenes agricultores, el cese de ciertas actividades, el apoyo a zonas desfavorecidas como las de la agricultura de montaña, con medidas para su repoblación, el fomento del turismo rural, la defensa del medio ambiente o las infraestructuras, etcétera.

La política pesquera se incluye también en la PAC y se plasma en medidas relacionadas con los recursos (con medidas tendentes a la conservación y control de las especies, entre ellas la fijación de cuotas de pesca), los mercados (establecimiento de normas de comercialización y precios), las estructuras (con ayudas, entre otras, para la reestructuración de las flotas y su modernización, la acuicultura, el equipamiento de puertos, la mejora de zonas costeras) y la investigación y el desarrollo. Vinculado a la política pesquera se creó el Instrumento Financiero para la Pesca (IFOP), sustituido luego por el Fondo Europeo de Pesca, en el año 2006.

Los gastos de la PAC son financiados por el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA), creado inicialmente en 1962. El FEOGA presenta dos modalidades: la sección “Garantía”, que se costea con fondos íntegramente europeos y financia la política de precios y mercados (compra de productos, primas a los agricultores, etc.) y la sección ”Orientación”, que financia la política de estructuras, con participación económica de los Estados miembros y en colaboración también con otros Fondos estructurales (básicamente, el FEDER: Fondo Europeo de Desarrollo Regional).

Diversas normas españolas, estatales y autonómicas, que dadas las características de esta obra no pueden enumerarse, se incardinan en esta misma dirección y posibilitan las ayudas comunitarias que exigen cofinanciación en el ámbito interno.

– La política en materia de transportes (arts. 90 a 100 TFUE) está también al servicio de la libertad de circulación y orientada a ampliar la competencia. Esa política se refiere, en principio, a todo tipo de transportes y se instrumentaliza a través de normas que regulan el acceso al mercado, el reconocimiento de títulos, la libertad de servicios, la competencia, la seguridad, la armonización de legislaciones, las tarifas y las infraestructuras, lo que conecta también con las previsiones de los artículos 170 a 172 (Redes Transeuropeas).

– La política económica y monetaria (arts. 120 y ss.) plasma el más ambicioso y discutido objetivo de la Comunidad. Un objetivo de largo y amplio alcance que conduce a la Unión Económica y Monetaria y a la adopción final de una moneda única: el “euro”, nombre específico adoptado en el Consejo Europeo de Madrid, de diciembre de 1995. La nueva moneda fue regulada por el Reglamento 1103/1997, de 17 junio, previendo su división en 100 unidades (céntimos), y las pautas para la sustitución del antiguo “ECU” (European Currency Unit), que era una simple unidad de cuenta formada por una ponderación de todas las monedas de los Estados miembros, por el nuevo euro, que se convirtió ya en moneda física desde el año 2002.

En todo caso hay que distinguir entre la política económica y la política monetaria, la más compleja.

La política económica pretende la coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros para conseguir los objetivos generales de la Comunidad (art. 120). Para ello se debe partir de la fijación de objetivos concretos comunes aprobados en el seno de las instituciones comunitarias que han de seguir los Estados miembros bajo la supervisión y vigilancia de la propia Comunidad (art. 121). El Tratado fija directamente directrices y normas de carácter económico y presupuestario, tendentes sobre todo a evitar un déficit público excesivo (art. 126), pero no ha conseguido una política económica común consolidada en todos los ámbitos, incluido el financiero, lo que en momentos de crisis ha repercutido sobre la cotización de la moneda.

Distinta, aunque vinculada a la política económica, es la política monetaria que tiene como finalidad mantener la estabilidad de los precios (art. 127). Su objeto último era lograr un sistema monetario basado en una moneda única que, como ya se ha dicho, el Consejo Europeo de Madrid, de diciembre de 1995, decidió denominar “euro”. Esa moneda única significa también políticas monetarias comunes (y conllevaría convergencias económicas reales en términos de inflación, deuda e incluso presión fiscal) y por eso se pretende sea una competencia exclusiva de la Unión. El logro final de todo ello y su significado es –sería– de trascendencia histórica.

El TCE, en la versión de 1992, preveía para conseguir todo ello un sistema de etapas o fases. La primera fase, que finalizaba en 1993, llevaba implícito el mantenimiento del Sistema Monetario Europeo; instrumento creado en 1978 para mantener la estabilidad de los tipos de cambio a partir de un tipo de referencia del ECU y de la previsión de mecanismos de intervención de los Bancos centrales de los Estados miembros para mantener sus respectivas monedas dentro de una banda de fluctuación establecida por referencia a ese tipo de cambio. En esta fase se preveía expresamente la generalización del mercado interior y la presentación de programas plurianuales de convergencia económica para preparar el paso a la segunda fase. Disponer de estos Programas era condición para poder beneficiarse de ayudas del Fondo de Cohesión. En la segunda fase, que se inició en 1994 y finalizó en 1996, se preveían otras medidas y la creación del Instituto Monetario Europeo, base del futuro Banco Central Europeo. Finalmente, en la tercera etapa, a partir de 1999, se implanta la moneda única, creándose el Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), responsable final de la política monetaria e integrado por el Banco Central Europeo (TCE) y los Bancos centrales de los Estados miembros (art. 129 TFUE), que actuarán con total independencia de los Estados e incluso de las autoridades de la Unión.

El paso a la tercera fase, que se considera de carácter irreversible, lo decidió el Consejo Europeo y para pasar a ella se exigían unos criterios de convergencia que contempla el artículo 140 y desarrolla el Protocolo 13 de los actuales Tratados.

En la primavera de 1998, en efecto, se constató oficialmente que 11 Estados miembros (todos, menos Grecia y Suecia, que por diferentes motivos no cumplían las condiciones, y Dinamarca y Gran Bretaña, que no quisieron) formarían parte de la tercera fase de la Unión monetaria, es decir, de la moneda única europea, el “euro”, que comenzó a existir como moneda física desde enero de 2002. Se constituyó el Banco Central Europeo nombrándose a su Presidente y demás miembros del Comité Ejecutivo. Se aprobaron normas sobre la introducción del euro y se establecieron los tipos de conversión. En el caso de la peseta, 1 euro = 166,386 ptas.

La existencia física de esta moneda se produjo, como digo, el 1 de enero del 2002. Ese día se pusieron en circulación 7 tipos de billetes (de 5, 10, 20, 50, 100, 200 y 500 euros) y 8 clases de monedas (de 1 y 2 euros y de 1, 2, 5, 10, 20 y 50 céntimos). Los billetes, de distinto color y tamaño, con el nombre en caracteres latinos y griegos (y tras la entrada de Bulgaria también cirílicos), representan, en el anverso, una puerta o arco, evocando también distintos estilos arquitectónicos y en el reverso un puente simbolizando la idea de unión. Las monedas tienen una cara común y en la otra motivos nacionales. En el caso de las acuñadas en España los motivos, según los distintos valores, son la efigie del Rey, la de Cervantes y la imagen de la catedral de Santiago.

– La política de empleo (arts. 145 a 150 TFUE) fue una cuestión especialmente considerada en el Tratado de Ámsterdam de 1997 en el que se atribuyeron competencias a la entonces Comunidad con carácter complementario a las de los Estados. El artículo 145 plasma unos objetivos a los que contribuirá la UE (art. 147) con medidas de fomento.

– La Política comercial común (arts. 206 y 207 TFUE) es una derivación del mercado único establecido en 1993 como consecuencia del Acta Única de 1986, que implica la desaparición de las fronteras interiores pero, al mismo tiempo, el fortalecimiento de las exteriores. Por esa razón esta política supone la adopción de principios comerciales uniformes en torno a las cuestiones que enumera el artículo 207. En esta política común destaca el papel de la Comisión en la firma de acuerdos con terceros países, que quedan excluidos de la competencia aislada de los Estados miembros. De ahí que, tras el Tratado de Lisboa, las referencias a la política comercial hayan quedado integradas en la Quinta Parte del TFUE dedicado a la acción exterior, junto a la cooperación con terceros países (arts. 208 ss.).

– La política social (arts. 151 a 164) tiene como objetivos el empleo, la formación, la libertad de circulación de trabajadores, la protección de sectores marginados y la armonización de las legislaciones de los Estados miembros en materia laboral y de Seguridad Social. Esta política se plasma en acciones de muy diverso tipo financiadas por el Fondo Social Europeo que crea el art. 162 y gestiona la Comisión. Las actividades que el FSE puede financiar se enmarcan en la estrategia europea de empleo. En concreto, el Fondo apoyará, entre otras, medidas de prevención y lucha contra el desempleo, a favor de la igualdad entre hombres y mujeres, el desarrollo sostenible y la cohesión económica y social. El FSE apoyará y completará las actividades de los Estados miembros en el marco de sus planes de acción para financiar políticas activas del mercado de trabajo para combatir el desempleo, evitar el de larga duración, facilitar la reintegración, promover la igualdad, mejorar la formación y la movilidad profesional, ayudar al autoempleo, etc.

La aprobación en el seno del Consejo de Europeo de Estrasburgo, el 9 de diciembre de 1989, de la Carta de Derechos Sociales (que no tiene carácter vinculante) supuso un paso adelante en esta importante faceta de la acción comunitaria, que alude a la libre circulación, el salario, la mejora de las condiciones de vida y de trabajo, la protección social, la negociación colectiva, la formación profesional, la no discriminación por razón de sexo, los derechos de información y participación y a especiales medidas protectoras para los jóvenes, los mayores y las personas con alguna discapacidad.

– La educación, la formación profesional, la juventud y el deporte constituyen nuevos ámbitos en los que la Unión Europea puede ahora desarrollar políticas propias que tiendan a fomentar la difusión de las lenguas y la dimensión europea en la enseñanza, la movilidad de estudiantes y profesores, los intercambios, el reconocimiento de títulos y la cooperación con terceros países, pero excluyendo toda medida de armonización de legislaciones (arts. 165 y 166). En el seno de esta política la Unión ha aprobado y financiado diversos Programas. Entre los más conocidos está el Programa Erasmus, en materia de movilidad de estudiantes (el ahora Programa Sócrates); el Programa Comett, de cooperación entre la Universidad y la empresa en materia de formación tecnológica; o los Programas Petra, Lingua, Leonardo, Alfa, Eurotecnet, Tempus, etc. (para la formación de jóvenes; la promoción del conocimiento de las diferentes lenguas europeas; la formación profesional; el fomento de la innovación, los intercambios con otros países del área iberoamericana, etcétera).

Pero más importancia aún tienen las nuevas iniciativas tendentes a la creación de un Espacio Europeo de Educación Superior, que incluyen medidas tan destacadas como el Sistema Europeo de Transferencia de Créditos, implementado en España mediante varias normas, a las que me refiero en el Capítulo XIX de esta obra dedicado a la Universidad.

– La Cultura es una referencia que incorpora la TUE de 1992 y que ocupa todo un Título (art. 167). En su aparente simplicidad supone un salto cualitativo importante de gran trascendencia: la convicción de que la unión política pasa por la introducción de la cultura como una política europea, lo que no excluye las dificultades de implementarla en un contexto pluricultural y plurilingüístico como es el de la Unión Europea.

La política cultural aparece imbuida por el principio de subsidiariedad según el cual las Instituciones europeas sólo intervendrán en la medida en que sus objetivos no puedan ser alcanzados por los Estados miembros o quepa conseguirlos mejor a nivel europeo. En este contexto la Unión asume programas de difusión de la historia y de las distintas culturas nacionales y potenciará la conservación y el enriquecimiento del patrimonio cultural de importancia europea, esto es, lo que podríamos denominar la cultura común, así como fomentará los intercambios culturales y la creación artística. Para ello se mantienen programas y acciones ya iniciados con anterioridad en materia de protección del patrimonio arquitectónico y se prevé también tener en cuenta la dimensión cultural al asumir otras políticas con repercusión en dichos ámbitos culturales, esto es, lo que se denominan políticas implícitas. Se pueden excepcionar también la prohibición de ayudas públicas en este ámbito [art. 107.3 d)].

– La política de salud pública (art. 168) ha sido objeto también de ampliación. Aunque con anterioridad habían existido acciones comunitarias en la materia, sobre todo en el ámbito de la salud laboral, la prevención del Sida o normas sobre especialidades farmacéuticas y su comercialización, se pretende ahora incorporar con carácter general esta nueva política basada también, como regla, en el principio de subsidiariedad, pero partiendo del objetivo de conseguir un nivel alto de protección. La acción de la Unión Europea en este campo se orientará hacia la prevención de enfermedades, el apoyo a la investigación y el fomento de la educación sanitaria. También aquí, como en el caso de la cultura, se prevé expresamente la consideración de la salud como una política implícita de las demás políticas europeas.

– La política de protección de los consumidores con anterioridad al TUE de 1992 estaba en la base de algunas acciones emprendidas a partir de las referencias existentes en otras partes del TCE (en materia de agricultura, en los preceptos referidos a la libre competencia y la prohibición de prácticas que la distorsionan o el abuso de la posición dominante). Ahora la previsión de una política específica en la materia (art. 169 TFUE) tiene carácter autónomo con el objetivo de proteger la salud, la seguridad, la información y los intereses económicos de los consumidores. Se contemplan para ello medidas normativas frente a la publicidad engañosa, etiquetado insuficiente, reparación de daños, etc. con un nivel garantizador alto. La Unión Europea podrá no sólo complementar las acciones de los Estados sino también adoptar Directivas que armonicen las respectivas legislaciones, como efectivamente ha hecho en numerosos aspectos y sectores. No obstante, cada país miembro puede mantener medidas de mayor protección compatibles con el Tratado.

– Redes transeuropeas (arts. 170 a 172 TFUE). Esta nueva política común está vinculada al mercado interior sin fronteras que precisa a su servicio redes de infraestructuras de transportes, telecomunicaciones y energía, para lo que la UE asume el objetivo de cooperar con los Estados y adoptar las acciones a que se refiere el artículo 171.

– Industria (art. 173). Se trata también de una política conectada a las necesidades del mercado interior y encaminada a los objetivos a que se refiere el propio artículo 173 TFUE. Para ello la intervención de la Unión Europea será la cooperación con los Estados miembros y llevar a cabo acciones específicas en el marco de otras políticas y títulos del Tratado con el límite de no falsear la competencia.

– La cohesión económica, social y territorial (arts. 174 a 178 TFUE) constituye todo un Título que se introdujo por primera vez en el Acta Única de 1986 y se reafirmó y profundizó en el TUE de 1992. En él se tiende a propiciar la cohesión económica y social que está en la base de la Unión Europea y es también uno de sus objetivos prioritarios, en particular para reducir las diferencias en los niveles de desarrollo de las regiones (art. 174). La cohesión económica será un criterio a tener en cuenta también a la hora de formular y desarrollar las demás políticas de la comunidad. A su servicio aparecen como instrumentos prioritarios los llamados Fondos estructurales: el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (Feder); el Fondo Social Europeo; el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (Feoga-Sección Orientación); y el Fondo Europeo de Pesca. Además, desde 1992, el nuevo Fondo de Cohesión, que benefició especialmente a España (junto con Grecia, Irlanda y Portugal).

– La política de investigación, desarrollo tecnológico y del espacio (arts. 179 a 190) trata de ampliar previsiones tendentes a fomentar el desarrollo tecnológico, para lo que se pretende apoyar la cooperación y realizar acciones propias en la misma dirección, tanto en el campo de la ciencia básica como en la aplicada y en ámbitos muy diversos: fusión termonuclear, biotecnologías, tecnologías marinas, de comunicación, medioambientales, agroalimentarias, de la información, así como en relación con la innovación y la transferencia de tecnologías y, ahora, la investigación del espacio.

– La política de Medio ambiente contemplada en los artículos 191 a 193 TFUE actualiza previsiones incorporadas por el Acta Única y fija los objetivos y medios de actuación en un campo donde la sensibilidad colectiva es cada vez más creciente. Las normas, acciones, programas y actividades de la Comunidad en este ámbito son ya muy numerosas, aunque se trate de una competencia compartida con los Estados miembros. Los ámbitos prioritarios que concentran los esfuerzos de la Unión Europea son: la integración del medio ambiente como una política implícita en todas las demás pero, en especial, en la industria, la agricultura y la energía; la mejora en la aplicación de la legislación existente; la sensibilización ciudadana; y la cooperación internacional.

– Las políticas de Energía (art. 194 TFUE), Turismo (art. 195), Protección Civil (art. 196) y Cooperación administrativa (art. 197) son políticas nuevas que el Tratado añade en ámbitos cada vez más importantes. Se pretende garantizar el funcionamiento del mercado de la energía y garantizar el abastecimiento, fomentar la eficiencia, el ahorro y la interconexión de redes pudiendo llevar a cabo acciones legislativas que no afectarán al derecho de los Estados a determinar las condiciones de explotación de sus recursos y elegir entre las distintas fuentes (lo que afecta a la opción por energía nuclear). En turismo se trata de completar la acción estatal promoviendo, sobre todo, la competitividad. En protección se pretende fomentar la cooperación para mejorar la eficacia, aunque se excluyen expresamente medidas de armonización normativa. Finalmente la cooperación administrativa hace referencia a la necesidad de que la aplicación del Derecho de la Unión sea efectiva por lo que las Instituciones comunes fomentarán el intercambio de información y los programas de formación de funcionarios.

4. Como se ha dicho más atrás, al servicio de la cohesión económica, social y territorial se prevén como instrumentos de acción los Fondos estructurales: el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (Feder), el Fondo Social Europeo (Fse), el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (Feoga-Orientación) y el Fondo Europeo de Pesca.

A ellos debe añadirse el Fondo de Cohesión del art. 177 TFUE, creado en 1992 en buena medida a instancia española como mecanismo del que se podían beneficiar los Estados miembros que tuvieran un PIB per cápita inferior al 90 % de la media europea y que contaran con un programa específico destinado a reducir el déficit público. El Fondo se reguló en 1994 y su principal beneficiario fue España que recibió inicialmente, hasta 2013, en torno al 60 por 100 de sus recursos globales previstos.

Los tres primeros Fondos (Feder, Fse, Feoga) se regularon conjuntamente por un Reglamento de 1988 que ha sido luego sustituido por otros posteriores. En dichos Reglamentos se plasman y concretan los tres grandes objetivos generales enunciados en los artículos 174 y 175 TFUE, dándoles una nueva denominación y ampliando parcialmente sus finalidades. Esos tres objetivos son ahora los siguientes:

– Objetivo “convergencia”, que perseguirá la convergencia de los Estados miembros y regiones menos desarrolladas, creando condiciones más favorables para el crecimiento y el empleo mediante el aumento de la inversión en capital físico y humano, el desarrollo de la innovación y de la sociedad del conocimiento, la adaptabilidad a los cambios económicos y sociales, la protección y mejora del medio ambiente y la eficiencia administrativa. Este objetivo constituirá la prioridad de los Fondos. A él se destinan recursos del FEDER, FSE y Fondo de Cohesión. Dentro de ese objetivo se incluyen las regiones cuyo PIB por habitante sea inferior al 75 por 100 de la media europea. También aquellas regiones que, debido al efecto estadístico por la incorporación de los nuevos Estados, tienen un PIB por habitante menor del 75 % de la Europa de 15 miembros pero superior a la Europa de 27 miembros. A estas regiones se las denomina regiones “Phasing-Out”. Han participado de este Objetivo desde la reforma de los Fondos, como regiones convergencia, Galicia, Castilla-La Mancha, Extremadura y Andalucía. Y como regiones “Phasing-Out”, Asturias, Murcia, Ceuta y Melilla.

– Objetivo de “competitividad regional y empleo”, que perseguirá, fuera de las regiones menos desarrolladas, incrementar la competitividad y el atractivo de las regiones, así como su nivel de empleo, mediante la previsión de los cambios económicos y sociales, incluidos los ocasionados por la liberalización del comercio, aumentando la inversión en capital humano, la innovación, la difusión de la sociedad del conocimiento, el fomento del espíritu empresarial, la protección y mejora del medio ambiente, la accesibilidad, la adaptabilidad de los trabajadores y las empresas, y el desarrollo de mercados laborales no excluyentes. A este objetivo se pueden atribuir recursos del FEDER y del Fondo Social Europeo. Dentro de este Objetivo se incluyen las regiones no consideradas como Objetivo convergencia, entre las que se consideran también las llamadas regiones “Phasing-In” que son las que en el período 2000-2006 han tenido un crecimiento superior al 75 por 100 del PIB por habitante de la Europa a 15 y dejan de estar en el citado Objeto de convergencia. Han participado inicialmente de este Objetivo, como regiones competitividad y empleo, Cantabria, País Vasco, La Rioja, Navarra, Aragón, Cataluña, Madrid e I. Baleares. Y como regiones “Phasing In”, Castilla y León, Comunidad Valenciana y Canarias.

– Objetivo de “cooperación territorial europea”, que pretende intensificar la cooperación transfronteriza a través de iniciativas locales y regionales conjuntas, fortaleciendo la cooperación transnacional por medio de actuaciones dirigidas a lograr un desarrollo territorial integrado y ligado a las prioridades de la Comunidad, y fortaleciendo la cooperación interregional y el intercambio de experiencias en el nivel territorial apropiado. A este objetivo se atribuirán recursos del FEDER. Afecta, sobre todo, a las regiones fronterizas.

El nuevo Fondo Europeo de la Pesca, por su parte, contribuye también a las acciones estructurales en el sector de la pesca.

Las acciones financiadas por los Fondos se conciben como complemento de las acciones nacionales y obedecen por tanto a dicho principio. De hecho la participación de los Fondos no podrá superar el máximo del 85 o 75 %, según los casos, del coste total subvencionable.

La aplicación de la política de cohesión y desarrollo regional parte de unas Orientaciones estratégicas aprobadas por la Comisión. Luego, los Estados miembros aprueban un llamado “Marco Estratégico Nacional” (MENR) donde se define la estrategia general y la programación sectorial y regional. El MENR se convierte así en el eje o documento de referencia dentro del cual se diseñan los llamados “Programas Operativos”, documentos elaborados por los Estados miembros en los que se definen prioridades en el marco de la estrategia global del Objetivo de que se trate y que deben ser definitivamente aprobados por la Comisión Europea.

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A título de mero ejemplo y desde una perspectiva ya del pasado cabe señalar, en relación a España, algunos datos de interés.

Durante el período 1994-1999 las regiones incluidas en el entonces denominado objetivo 1 de los Fondos estructurales fueron 11 (Andalucía, Asturias, Canarias, Cantabria, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Ceuta, Extremadura, Galicia, Melilla, Murcia y Comunidad Valenciana). Representaban el 77 % del territorio español y el 59 % de la población total. En su conjunto, el nivel de renta se situaba en torno al 64 % de la media europea.

Las ayudas del citado Objetivo 1 tuvieron como ejes generales la mejora del sistema productivo en el ámbito de la industria, el turismo, la agricultura, la pesca, I+D y la asistencia técnica; el fortalecimiento de los recursos humanos y la mejora de la calidad de vida (educación, salud, medio ambiente); las comunicaciones (carreteras, vías férreas, puertos, aeropuertos y telecomunicaciones); así como los equipamientos de base (agua y energía). Según fuentes de la Comisión Europea, para el período 1994-1999 la ayuda ascendió a cerca de 35.000 millones de ecus (equivalentes luego a euros a precios de 1999) repartidos entre los tres fondos estructurales básicos que financiaban el Objetivo 1 (FEDER, que es el que aportó la cantidad mayor; FEOGA y FSE). En ese período, el nivel medio de las regiones de Objetivo 1 ascendió al 67 % de la media comunitaria. Y la media del conjunto de España ascendió desde un 70,7 % a un 81,1 %.

Para el nuevo sexenio 2000-2006 salió del citado Objetivo 1 la Comunidad de Cantabria por haber superado ligeramente el 75 % de la renta per cápita media europea, aunque se siguió beneficiando en el período considerado de las ayudas transitorias decrecientes previstas en la normativa de los Fondos. En ese período, España recibió en torno a 56.000 millones de euros a precios de 1999.

La lista de zonas industriales en declive vinculadas al objetivo 2 se situó en las provincias de Álava, Barcelona, Girona. Guipúzcoa, Tarragona, Vizcaya y Zaragoza, y en las Comunidades Autónomas de Baleares, Madrid, La Rioja y Navarra. La distribución indicativa de créditos de los Fondos estructurales para el Objetivo 2 ascendió a un importe de en torno a 2.500 millones de ecos/euros (valor de 1999) para el período 1994-1999. Y una cifra similar para el período 2000-2006.

El Marco Comunitario de Apoyo para los antiguos Objetivos 3 y 4 correspondiente a España para regiones no pertenecientes al Objetivo 1 contempló ayudas para facilitar la inserción de personas expuestas al paro de larga duración, jóvenes que buscan empleo y fomento de la igualdad de oportunidades hom-bre-mujer en el ámbito laboral, financiándose con cantidades en torno a los 2.000 millones de euros por sexenio.

Por lo que hace al Fondo de Cohesión, que financia únicamente proyectos en materia de medio ambiente y redes transeuropeas de infraestructura del transporte se han financiado en España, total o parcialmente, con cargo a dicho Fondo, entre otros proyectos, el AVE Madrid-Barcelona, la autovía de las Rías Bajas, los tramos Norte y Oeste de la autovía M-40 de circunvalación de Madrid, el saneamiento y depuración de aguas de varias ciudades, entre ellas el Plan de Madrid, varios proyectos de gestión de residuos sólidos, etcétera.

En conjunto, el montante de fondos comunitarios que, por todos los conceptos (incluido el Fondo de Cohesión), ha correspondido a España hasta el año 2006 ascendió a una cantidad superior a los 100.000 millones de euros, esto es, más de 17 billones de las antiguas pesetas, un importante volumen de recursos a los que se añade el montante de la cofinanciación pública interna de los proyectos.

Estos datos, que son datos ya antiguos, a los que habría que añadir los de los años siguientes (menores pero aun importantes) deben ser conocidos porque plasman la importancia de la financiación europea en el crecimiento económico y en la transformación de España desde su entrada, en 1986, en la Unión Europea. De ahí la importancia también de todos los debates sobre la reforma de los Fondos. Un debate que enfrenta a los Estados contribuyentes netos (sobre todo Alemania) y los que más se benefician y que hace repuntar, como seguramente no podía ser de otra manera, los nacionalismos internos. Los contribuyentes netos pretenden siempre una reducción de sus contribuciones. Los países beneficiarios luchan por el mantenimiento de una inyección financiera que supone sin duda un aumento considerable de su riqueza y una reducción real de la distancia que los separa de la media europea.

A partir de 2013 España pierde buena parte de las ayudas de los Fondos. En el caso de los Fondos Regionales porque unas regiones han salido de forma natural del umbral del 75 % de la renta media europea (así, ya antes, Canarias y la Comunidad Valenciana, más Cantabria, que ya estaban fuera) y otras lo habrán hecho por el efecto estadístico derivado de la incorporación de los 10 nuevos Estados en 2004. En cuanto al Fondo de Cohesión, que es de ámbito estatal, España está ya por encima de la media del 90 % de la renta media europea.

He ahí, pues, una perspectiva de la que no se habla mucho cuando se alude al euroescepticismo, pero que debería considerarse también desde la óptica de la vida cotidiana y de los beneficios que la entrada en la Unión han supuesto para España; beneficios de los que ahora se tendrán que aprovechar más otros países que están en condiciones similares o peores a las que estábamos nosotros cuando entramos en la Comunidad en 1986.