Читать книгу Manual de Derecho Administrativo - Luis Martín Rebollo - Страница 101

1. Al hablar de las relaciones entre el Derecho de la UE y el ordenamiento interno lo primero que hay que destacar son los dos principios o caracteres fundamentales del Derecho europeo: el principio de primacía o prevalencia sobre las normas internas de los Estados miembros, a las que desplaza, y el principio de efecto directo, al menos en lo que se refiere al Derecho originario y los reglamentos.

Según el primero de estos principios el Derecho de la Unión prima o prevalece, en todo caso, sobre el Derecho interno. Y ese carácter tiene consecuencias prácticas porque plantea la cuestión de qué tiene que hacer el juez cuando, al conocer de un caso concreto, ha de aplicar una ley formal interna que él entiende es o puede ser contraria a normas de Derecho europeo. En principio, a los Tratados y a los Reglamentos que son de los que se predica, de forma absoluta, el segundo principio mencionado, esto es, el efecto directo que significa que dichas normas rigen desde el momento en que se publican y en los términos que lo han sin que necesiten acto de incorporación alguno al Derecho interno. La única excepción son las Directivas que, como ya se ha dicho, son normas de resultado y no tienen, como regla, efecto directo. Necesitan ser traspuestas al Derecho interno mediante una norma “ad hoc”. Ello no obstante, si la Directiva no traspuesta es detallada, clara y genera posibles derechos puede tener efecto directo aunque no esté aun traspuesta. Y, en todo caso, la ausencia de trasposición en plazo puede comprometer la responsabilidad patrimonial del Estado si se derivan daños de esa inactividad, como señaló, entre otras, la Sentencia Francovich-Boniface, de 19 de noviembre de 1991.

Así, pues, el Derecho de la Unión goza del principio de prevalencia y, al menos en el caso de los Tratados y Reglamentos, tiene también el principio de efecto directo.

Sobre ambos principios ha incidido de manera constante la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, siendo especialmente significativos tres conocidos fallos: la Sentencia Van Gend-Loos, de 5 de febrero de 1963 (que proclama la eficacia directa de las normas comunitarias, de manera que pueden ser alegadas y aplicadas en el ámbito interno como normas propias), la Sentencia CostaENEL, de 15 de julio de 1964 (que declara la primacía del Derecho comunitario sobre cualquier norma interna, incluidas las normas constitucionales), y la Sentencia Simmenthal, de 9 de marzo de 1978 (que reitera la plenitud de efectos uniformes del Derecho comunitario en todos los Estados miembros, que los jueces deben aplicar en detrimento de las normas internas contrarias a aquél).

2. Como acaba de decirse la prevalencia es el efecto principal del Derecho de la Unión y tiene consecuencias prácticas de considerable importancia, como ya he dicho. Ante todo, saber qué debe hacer el juez que tiene que aplicar una ley interna que considere contraria a normas de Derecho europeo.

Para dar respuesta a esa cuestión podemos desviarnos un poco del Derecho europeo y plantear la misma pregunta para cuando ese mismo juez tiene que aplicar una Ley que considere contraria a la Constitución. Y la respuesta aquí es clara y única: si no quiere aplicar la Ley (considerándola constitucional), si duda de su constitucionalidad sólo puede hacer una cosa: plantear la cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Solamente. No puede inaplicar la Ley so pretexto de su posible inconstitucionalidad. Eso solo lo puede hacer si se trata de reglamentos (art. 6 LOPJ), pero no de leyes.

Pues bien, si lo que está en duda es la compatibilidad de la ley interna con el Derecho europeo el juez puede hacer algo muy parecido: parar el pleito y plantear la cuestión prejudicial (art. 267 TFUE, antiguo artículo 234 TCE) para que el TJUE se pronuncie y diga si efectivamente si la ley nacional de que se trate es o no contraria al Derecho europeo. Esta posibilidad está al alcance de cualquier juez, incluido el Tribunal Constitucional que ha hecho uso de ella en alguna ocasión (cfr. Auto 86/2011, de 9 de junio, caso Melloni). Esa posibilidad se convierte en obligación si quien interviene es un tribunal cuyas decisiones agotan las vías judiciales y no son susceptibles de ulterior recurso.

Hasta aquí lo normal, lo que es coherente y paralelo, como he dicho, con los posibles supuestos de inconstitucionalidad. Pero hay una excepción que es absolutamente novedosa porque, desde las Sentencias citadas, se entiende que si un juez nacional cree que una Ley interna que tiene que aplicar es contraria al Derecho de la Unión Europea puede también inaplicarla sin más y sin plantear la cuestión prejudicial siempre que se dé una circunstancia excepcional que precisó la conocida Sentencia del TJUE de 6 de octubre de 1982 (en el supuesto conocido como caso Cilfit).

Esa posibilidad de inaplicar la Ley interna no está expresamente dicha en los Tratados pero que se deriva de la Jurisprudencia de Luxemburgo desde la Sentencia Simmenthal, de 1978 y es, además, como ya he dicho, el único supuesto en el que un juez puede no aplicar una Ley nacional. Una posibilidad tan excepcional tiene que someterse a importantes cautelas para evitar la desvalorización de la Ley y, en efecto, ahí es donde entra la famosa doctrina del acto claro y del acto aclarado que parte de la citada STJUE de 6 de octubre 1982 que plasma las únicas excepciones o supuestos en los que efectivamente el juez nacional puede no aplicar la ley interna por considerarla contraria al Derecho Europeo.

¿Cuáles son esos supuestos?, ¿qué significan esas dos expresiones de acto claro y acto aclarado?

Esos supuestos los precisa, como digo, la citada Sentencia de 1982 (caso Cilfit) y se puede enunciar de la siguiente manera. El juez puede inaplicar una ley interna sin necesidad de plantear la cuestión prejudicial dando prioridad y aplicando la norma europea cuando “la disposición comunitaria de que se trata fue ya objeto de interpretación por el Tribunal de Justicia” (doctrina del acto aclarado), o, en segundo lugar, cuando “la correcta aplicación del Derecho comunitario se impone con tal evidencia que no deja lugar a duda razonable alguna” (doctrina del acto claro, que, por su propia naturaleza, es poco precisa y de alguna manera el propio TJUE disuade de aplicarla o, al menos, sugiere cierta prudencia en la medida en que, como más adelante veremos, por ahí es por donde puede entrar alguna afección a la Constitución).

3. ¿Puede esto tener proyección constitucional?, ¿puede en algún momento y por alguna circunstancia intervenir el Tribunal Constitucional? Acabo de sugerirlo en el punto anterior y efectivamente luego veremos que sí; que el TC puede intervenir en vía de amparo si considera afectados derechos contemplados en la propia Constitución, de acuerdo con una doctrina elaborada por el propio TC español a la inmediatamente me refiero.

Antes, hay que descartar la cuestión de inconstitucionalidad. Es decir, lo que no puede hacer el juez que duda de la adecuación de una ley interna al Derecho Europeo es plantear una cuestión de inconstitucionalidad al TC. Puede, como he dicho, plantear la cuestión prejudicial al Tribunal de Luxemburgo o incluso inaplicar la Ley en los supuestos excepcionales que he mencionado. Pero no plantear una cuestión de inconstitucionalidad porque el Tribunal Constitucional ha dejado dicho siempre que el Derecho de la UE no es parámetro de la constitucionalidad. En efecto, como la STC 232/2015, de 5 noviembre recuerda ni la integración europea, ni el art. 93 CE a través del que aquélla se instrumenta, ni el principio de primacía del Derecho de la Unión “han dotado a las normas del Derecho de la Unión Europea, originario o derivado, de rango y fuerza constitucionales”, citando a este respecto, por todas, la STC 215/2014, de 18 diciembre.

Se ha planteado no obstante la cuestión de la doble contradicción, es decir, el supuesto en el que la Ley nacional se considere contraria tanto a la Constitución como al Derecho de la UE. En tales casos, ¿puede el juez plantear la cuestión prejudicial o debe, antes, utilizar el mecanismo de control de la constitucionalidad (en España, la cuestión de inconstitucionalidad)? La respuesta la dio la STJUE de 22 de junio 2010 (caso MelkiI). Allí el TJUE vino a decir que una norma interna que obligara a ese procedimiento en detrimento de la cuestión prejudicial sería contraria al Derecho de la Unión. Así, pues, también en esos casos el juez puede inaplicar o plantear la cuestión prejudicial, con independencia de las previsiones del Derecho interno.